摘要：近年來，國家出臺的一系列規(guī)范地方政府性債務(wù)的政策措施大多與地方政府融資平臺有關(guān)，地方融資平臺正面臨轉(zhuǎn)型的契機和挑戰(zhàn)。本文介紹了融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀，考察了地方政府性債務(wù)風(fēng)險在融資平臺層面的表現(xiàn)，并對我國近年來清理規(guī)范融資平臺的政策體系及其發(fā)展脈絡(luò)進行了梳理，最后對融資平臺的發(fā)展方向進行了分析和預(yù)測。
關(guān)鍵詞：地方政府融資平臺 地方政府債務(wù) 債務(wù)風(fēng)險 政策
地方政府融資平臺（以下簡稱融資平臺）是地方政府性債務(wù)的重要舉債主體，規(guī)范好融資平臺成為化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的根本舉措。由清理規(guī)范地方政府融資平臺到剝離其融資功能，其相關(guān)政策變遷反映了各方對融資平臺功能定位的認(rèn)識深化。準(zhǔn)確理解融資平臺在特定發(fā)展階段的歷史作用，剖析其固有的風(fēng)險隱患，梳理政策體系的演化和沿革，有助于我們在新形勢下客觀、科學(xué)地把握融資平臺的發(fā)展趨勢和方向。
融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀
地方政府融資平臺是指由地方政府或其部門、機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。改革開放以來，地方政府為了完成一定的地方經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)，組建了數(shù)量眾多、大小不一的融資平臺。最早的融資平臺主要集中于省級層面，而當(dāng)前，地方政府設(shè)立的融資平臺已基本覆蓋了包括地市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在內(nèi)的各個層面。一些融資平臺實際上屬于介于行政、事業(yè)、企業(yè)性質(zhì)之間的混合體。這主要表現(xiàn)在：一是政府相關(guān)部門人員兼任融資平臺的法人，融資平臺的高級管理人員一般都有擔(dān)任地方政府或其職能部門職務(wù)的經(jīng)歷；二是融資平臺多隸屬于政府職能部門，在項目資金籌措和募集資金使用等方面缺乏自主性，其資金需求和還款意愿對地方政府有較強的依賴性；三是融資平臺承擔(dān)的債務(wù)往往由地方政府間接擔(dān)保。
實際上，當(dāng)前大多數(shù)地方政府均通過融資平臺舉借債務(wù)，融資平臺形成的債務(wù)在地方政府性債務(wù)中占比很大。早至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元中，融資平臺就舉借了49710.68億元，占比為46.38%（審計署2011年第35號公告：《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》）。從抽查的36個地方政府本級政府性債務(wù)情況看，2012年底債務(wù)余額中，融資平臺仍是主要的舉借主體（占45.67%），而且債務(wù)余額增長較大，比2010年增加3227.34億元，增長比率為22.50%（審計署2013年第24號公告：《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計結(jié)果》）。截至2013年6月底，在地方政府負(fù)有償還責(zé)任的108859.17億元債務(wù)中，融資平臺舉借了40755.54億元，占比37.44%；此外，融資平臺舉借的一部分債務(wù)屬于政府或有負(fù)債，主要包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的19085.18億元債務(wù)，政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的26849.76億元債務(wù)（審計署2013年第32號公告：《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》）。
其他配套措施和融資渠道不完善，導(dǎo)致融資平臺至今仍然承擔(dān)著地方政府公益性項目融資職能。融資平臺在彌補地方財力不足、應(yīng)對危機和抗擊自然災(zāi)害、改善民生和保護生態(tài)環(huán)境等方面，發(fā)揮了積極作用，推動了地方經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，但在債務(wù)舉借、管理和使用中出現(xiàn)了一些風(fēng)險隱患。隨著近期國家密切出臺相關(guān)政策要求剝離融資平臺的政府融資職能，融資平臺正面臨新的轉(zhuǎn)型契機和挑戰(zhàn)。
融資平臺舉債融資的風(fēng)險表現(xiàn)
近年來，部分融資平臺盈利能力較弱，存在缺乏規(guī)范的管理制度、部分公司法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部管理級次多鏈條長、資本金到位率低、違法發(fā)行債券等問題，已成為地方政府性債務(wù)風(fēng)險集聚的重要因素。具體來說，融資平臺的債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)在如下方面：
（一）融資平臺增資環(huán)節(jié)存在不合理操作
融資平臺的資產(chǎn)規(guī)模直接影響融資規(guī)模。地方政府向融資平臺注入資產(chǎn)的方式主要是注入土地資產(chǎn)、城市路網(wǎng)及設(shè)施資產(chǎn)、上市和非上市公司股權(quán)、貨幣資金、固定資產(chǎn)或在建工程等，以及采取其他隱性方式。增資方式的多樣化和創(chuàng)新性，積聚了潛在風(fēng)險。一是單純以擴大融資平臺資產(chǎn)規(guī)模為目的，注入廣場、公園、綠地、路橋等無收益的資產(chǎn)，無法實質(zhì)性提升融資平臺的盈利能力和償債能力。2012年底財政部等四部委明確要求地方政府規(guī)范對融資平臺的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲備土地等以資本金形式違規(guī)注入融資平臺。二是注入資產(chǎn)為土地時可能會虛高評估土地資產(chǎn)的價值。以往審計部門多次查證，某些融資平臺甚至在未繳納土地出讓金和未簽訂土地出讓合同的情況下，就從國土資源管理部門違規(guī)取得城市發(fā)展后備用地的國有土地使用證。在此基礎(chǔ)上，經(jīng)資產(chǎn)評估后入賬，以滿足發(fā)行債券不高于凈資產(chǎn)40%的規(guī)定。三是進行融資平臺并購時，一些不符合法律要求的事業(yè)單位可能被合并進來，以達(dá)到虛增資產(chǎn)的目的，但是融資平臺對這類事業(yè)單位基本沒有實際控制力；在工商登記變更環(huán)節(jié)，也會出現(xiàn)不符合法律規(guī)定的情形。
?。ǘ┐蠖鄶?shù)融資平臺現(xiàn)金流狀況和盈利性指標(biāo)不樂觀，自身盈利性不強
從融資平臺的運營范圍和領(lǐng)域看，其主要是提供公共產(chǎn)品，因此承擔(dān)了許多非營利性項目。由于產(chǎn)品價格受到限制，業(yè)務(wù)收入難以覆蓋成本，導(dǎo)致營業(yè)利潤虧損。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模大、周期長，施工強度大，對工程建設(shè)的組織管理和物資設(shè)備的技術(shù)性能要求較為嚴(yán)格，同時在項目建設(shè)期間如果出現(xiàn)原材料價格及勞動力成本上升或者其他不可預(yù)見的困難，將導(dǎo)致建設(shè)成本上升或者項目不能按期竣工。因此，融資平臺單憑自身力量無法正常運轉(zhuǎn)。對融資平臺債務(wù)風(fēng)險的測度，主要取決于地方政府的信用實力及其對融資平臺支持意愿和力度的持續(xù)性。此外，隨著大批項目進入建設(shè)期和投入高峰期，發(fā)行人面臨持續(xù)性融資需求，融資平臺未來面臨一定的籌資壓力；融資平臺外部融資以銀行貸款為主，一旦銀行貸款融資成本和條件發(fā)生不利變化，將影響融資平臺的持續(xù)融資規(guī)模和盈利能力。
?。ㄈ┤谫Y平臺的資產(chǎn)、財務(wù)狀況和資金使用情況不透明
以融資平臺發(fā)行企業(yè)債為例，在準(zhǔn)備發(fā)債過程中，融資平臺聘請的會計師事務(wù)所可能出具虛假審計報告，虛增融資平臺的資產(chǎn)（凈資產(chǎn)）、收入或者利潤；有的募集說明書中沒有詳細(xì)的資產(chǎn)、財務(wù)狀況及資金使用情況，避重就輕，避實就虛，無論語言表達(dá)還是內(nèi)容設(shè)置都流于形式化、格式化和表面化，對地方政府負(fù)債情況這些市場最為關(guān)切的問題語焉不詳；當(dāng)要改變籌集資金用途時，按規(guī)定應(yīng)該報請省級發(fā)展改革部門批準(zhǔn)，但實際上融資平臺只是請示市級發(fā)展改革部門后，即變更了資金用途。
?。ㄋ模┤谫Y平臺所發(fā)行企業(yè)債券的信用主體不明確、信用評級不透明
一是融資平臺以對未來遠(yuǎn)景的構(gòu)想代替明確和有效描述的項目規(guī)劃，當(dāng)進行信用評級時，不確定性和風(fēng)險盲點就會凸顯出來。二是融資平臺發(fā)行企業(yè)債券的信用主體定位相當(dāng)模糊。發(fā)行主體的信用評級和企業(yè)債券本身的信用評級構(gòu)成債券信用評級的主要內(nèi)容。一旦企業(yè)債券違約，清償問題將變得十分復(fù)雜。三是隨著企業(yè)債券發(fā)行數(shù)量增加，高信用等級企業(yè)債券發(fā)行數(shù)量越來越少，新增企業(yè)債券發(fā)行主體的信用等級普遍降低，反映出信用風(fēng)險在增加。四是在企業(yè)債券存續(xù)期間內(nèi)，融資平臺受到的地方政府信用支持強度和力度均可能產(chǎn)生變化。按照法律條文規(guī)定，一旦融資平臺無法按時還本付息，地方政府沒有保障債券償付本息的法律責(zé)任，地方政府對融資平臺所發(fā)行企業(yè)債券的信用支持，缺乏相應(yīng)的穩(wěn)定性和強制的執(zhí)行力。
?。ㄎ澹﹨^(qū)域經(jīng)濟和財政收入的波動對債務(wù)償產(chǎn)生不利影響
債務(wù)存續(xù)期間，地方經(jīng)濟發(fā)展具有一定波動性，影響稅收收入的及時上繳，也影響債務(wù)的順利償還。一方面，城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資規(guī)模和收益水平都受到經(jīng)濟周期的影響。經(jīng)濟增長放緩或者衰退，會減少城市基礎(chǔ)設(shè)施的使用需求，可能影響融資平臺的盈利能力。另一方面，各地稅收收入是債務(wù)償還的來源之一，稅收實現(xiàn)情況影響著債務(wù)償還。例如，某融資平臺在發(fā)行債券過程中，與市政府就部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目簽署了《BT及代建協(xié)議》，對應(yīng)的現(xiàn)金流入對融資平臺未來業(yè)務(wù)收入和現(xiàn)金流狀況起到較強支撐作用。為保障債券利息的按時足額償付，融資平臺以其對該市財政局的應(yīng)收賬款作為質(zhì)押，為債券進行質(zhì)押擔(dān)保；債券存續(xù)期間，本級綜合財政預(yù)算每年安排一定規(guī)模的建設(shè)資金，用于發(fā)行人的市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施項目和償還到期債務(wù)本息，相關(guān)建設(shè)資金列入年度財政預(yù)算。上述例子中，雖然地方政府給予該融資平臺大力支持，但是一旦出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟增長持續(xù)放緩，地方政府財政收入下降，將會對相關(guān)資金支付等，產(chǎn)生不利影響。
?。┤谫Y平臺整改工作面臨挑戰(zhàn)，其轉(zhuǎn)型、退出管理不到位
近年來，監(jiān)管層基本摸清了融資平臺所舉借債務(wù)的總體規(guī)模和風(fēng)險狀況，推進了債務(wù)的清理規(guī)范并總體上控制了風(fēng)險，但仍面臨一些挑戰(zhàn)。比如，為了讓風(fēng)險早暴露、早發(fā)現(xiàn)、早度量和早干預(yù)，要求銀行科學(xué)補正貸款合同和補充合法有效抵質(zhì)押物，然而，這兩個關(guān)鍵風(fēng)險控制環(huán)節(jié)的進展較慢。又如，國發(fā)〔2010〕19號文件下發(fā)后，仍有不少只承擔(dān)公益性項目融資任務(wù)且主要依靠財政性資金償還債務(wù)的融資平臺存在繼續(xù)融資行為。再如，2011年以來，經(jīng)地方政府相關(guān)部門、融資平臺和債權(quán)銀行三方簽字，有的融資平臺按銀監(jiān)會規(guī)定轉(zhuǎn)為“退出類平臺”，但其中一些融資平臺仍未完全剝離原有政府性債務(wù)或繼續(xù)承擔(dān)公益性項目的建設(shè)融資任務(wù)；還有一些融資平臺以轉(zhuǎn)為“退出類平臺”為由，意圖脫離債務(wù)監(jiān)管。
清理規(guī)范融資平臺的政策體系
近年來，國家出臺的一系列規(guī)范地方政府性債務(wù)的政策措施，大多與融資平臺有關(guān)。
2008年國際金融危機爆發(fā)后，融資平臺舉債融資規(guī)模迅速膨脹，其運作不規(guī)范的問題日益突出。針對地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保、償債風(fēng)險日益加大，部分銀行業(yè)金融機構(gòu)風(fēng)險意識薄弱，對融資平臺信貸管理缺失等問題，2010年國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府融資平臺管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），要求地方各級政府對融資平臺債務(wù)進行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題；對融資平臺進行清理規(guī)范，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺；加強對融資平臺的融資管理和銀行業(yè)金融機構(gòu)等的信貸管理；堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。之后，大部分融資平臺更加重視按照市場化原則規(guī)范運行，銀行業(yè)金融機構(gòu)對融資平臺的信貸管理更加規(guī)范，地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹的勢頭得到一定遏制。融資平臺通過增加注冊資本、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、改制重組和完善法人治理結(jié)構(gòu)等方式，提高融資平臺的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。從總體上看，與2010年相比，2012年省市縣融資平臺的資產(chǎn)和利潤總額都有所增加，平均資產(chǎn)負(fù)債率有所下降（審計署2013年第32號公告：《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》）。
隨著國家對地方政府性債務(wù)管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設(shè)—移交）、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。為有效防范財政金融風(fēng)險，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展和社會穩(wěn)定，2012年底財政部等四部委出臺《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔2012〕463號），要求嚴(yán)禁直接或間接吸收公眾資金違規(guī)集資，切實規(guī)范地方政府以回購方式舉借政府性債務(wù)行為，加強對融資平臺注資行為管理，進一步規(guī)范融資平臺融資行為，堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。
地方政府性債務(wù)及其風(fēng)險與國計民生密切相關(guān)，是關(guān)系國家經(jīng)濟安全的重大問題。2013年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議首次把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)。會議要求加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序；明確責(zé)任落實，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任；強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向。這就為2014年國家出臺融資平臺有關(guān)政策措施提供了根本方向。2014年4月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)意見的通知》，其中提到“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺政府融資職能”。這里的堵暗道，即指“剝離融資平臺政府融資職能”。
2014年10月，國務(wù)院兩次發(fā)文要求剝離融資平臺政府融資職能。10月2日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出剝離融資平臺政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務(wù)；同時指出了公益性項目融資的發(fā)展方向和存量債務(wù)的處理途徑。10月8日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》要求，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借；地方政府舉債采取政府債券方式；剝離融資平臺政府融資職能。
2014年10月22日，財政部出臺的《地方政府性存量債務(wù)清理處置方法》（征求意見稿）對上述要求進行了細(xì)化和補充。具體有四條措施：一是鎖定融資平臺，以2013年政府性債務(wù)審計確定的截至2013年6月30日融資平臺名單為基礎(chǔ)，結(jié)合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺增減變化情況，鎖定本級融資平臺名單。二是按照分類處置、風(fēng)險可控的原則，抓緊剝離融資平臺的政府融資職能，厘清政府與市場邊界。除符合條件的過渡期內(nèi)在建項目后續(xù)融資外，融資平臺不得新增政府債務(wù)余額；融資平臺承擔(dān)的政府融資職能，對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，由地方政府發(fā)行一般債券融資，對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展，主要由地方政府發(fā)行專項債券融資或采取政府與社會資本合作（PPP）模式支持。三是按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資的基礎(chǔ)上，通過關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等方式，抓緊妥善處理融資平臺；要按照“權(quán)、責(zé)、利”相一致的原則，妥善處理存量債務(wù)，對剝離給其他主體承擔(dān)的存量債務(wù)，對應(yīng)的資產(chǎn)及收入也應(yīng)相應(yīng)劃轉(zhuǎn)，處置過程中要與債權(quán)人、擔(dān)保人等有關(guān)方充分協(xié)商。四是規(guī)范財政補貼行為。地方各級政府及其所屬機關(guān)事業(yè)單位要嚴(yán)格執(zhí)行《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得以財政性收入、行政事業(yè)等單位的國有資產(chǎn)直接或間接為企業(yè)融資提供擔(dān)保，不得為企業(yè)融資提供財政資金安排、代扣代還等說明或承諾。
2014年10月28日，財政部發(fā)布了《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》。與融資平臺相關(guān)的內(nèi)容主要包括：一是明確了存量債務(wù)的范圍，具體是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)。二是要求統(tǒng)計本級融資平臺名目，以2013年政府性債務(wù)審計確定的截至2013年6月30日融資平臺名單為基礎(chǔ)，結(jié)合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺增減變化情況進行統(tǒng)計。三是要求地方各級政府結(jié)合清理甄別工作，認(rèn)真甄別篩選融資平臺存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣該模式。
值得一提的是，在上述政策變化發(fā)展過程中，審計等部門通過審計建議等形式，提出了規(guī)范融資平臺的有關(guān)措施，由此起到了持續(xù)推動的作用。比如，早在審計署2011年發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》中，審計部門就提出了如下審計建議：一是按照“分類管理、區(qū)別對待”的原則，整合并規(guī)范融資平臺；二是通過兼并重組、關(guān)閉改制、充實融資平臺資本金、引進民間投資等方式，促進融資平臺投資主體多元化和法人治理結(jié)構(gòu)完善；三是除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過融資平臺變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，堅決制止為融資平臺等單位舉借債務(wù)違規(guī)提供擔(dān)保和承諾；四是切實處理好融資平臺新建項目和在建項目的融資問題，嚴(yán)控新開工項目，防止盲目鋪攤子、上項目，對在建項目，地方政府應(yīng)積極通過財政預(yù)算安排或市場化方式解決后續(xù)資金的來源，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。上述建議對有關(guān)部門和地方制定整改措施，研究完善進一步加強地方政府性債務(wù)管理尤其是融資平臺管理的相關(guān)制度提供了參考。此外，財政部《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》明確提出，財政部將各地清理甄別結(jié)果抄送審計署，各級財政部門將本級清理甄別結(jié)果抄送同級審計部門，作為今后年度相關(guān)審計工作的重要參考。因此，審計部門在規(guī)范融資平臺運行、防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險、推動財政體制完善等方面，將繼續(xù)發(fā)揮重要作用。
融資平臺的發(fā)展方向
十八屆三中全會指出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。在此基礎(chǔ)上，財政部正在完善有利于促進PPP模式發(fā)展的制度體系。鑒于地方政府發(fā)債難以完全滿足地方政府項目融資需求，可以預(yù)期，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，融資平臺還將長期存在。但是，由于剝離融資平臺傳統(tǒng)的公益性項目投融資職能后，政府信用將不再是融資平臺償債基金的重要來源，融資平臺需要努力拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，依靠自身經(jīng)營化解自身債務(wù)。今后，融資平臺的償債責(zé)任將更加清晰，與政府的邊界劃分也將更加規(guī)范。
此外，最新政策將對融資平臺債券發(fā)行的規(guī)模、信用評級和償債能力產(chǎn)生影響。在目前融資平臺發(fā)行的城投債中，有一部分勢必被地方政府發(fā)行的一般債券和專項債券替代。未來融資平臺將發(fā)行項目收益?zhèn)?、一般企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化等品種。這樣看來，城投債規(guī)模將出現(xiàn)下降。
