隱性債務(wù)是相對(duì)于顯性債務(wù)而言的。從財(cái)務(wù)角度來(lái)看，它是指雖未記錄在資產(chǎn)負(fù)債表內(nèi)，但隨著時(shí)間的推移一旦受到某些因素影響就會(huì)顯性化的債務(wù)，也可稱(chēng)之為或有債務(wù)。
隱性地方債務(wù)增長(zhǎng)
過(guò)去，地方政府隱性債務(wù)的危害性和風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題并沒(méi)引起人們太大的重視。這主要是由于此前隱性債務(wù)在整個(gè)地方債中占比較小。但2008年以后，隨著地方融資平臺(tái)的興起，隱性地方債問(wèn)題越來(lái)越突出。尤其是近兩年，各地違規(guī)通過(guò)bt及信托貸款、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、非法集資等“影子銀行”引發(fā)的此類(lèi)債務(wù)愈來(lái)愈多，已成為地方債的一個(gè)新的風(fēng)險(xiǎn)源。
影子銀行引發(fā)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要包括四個(gè)方面：期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性轉(zhuǎn)換風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)和高杠桿風(fēng)險(xiǎn)。雖然由于種種原因，目前很難摸清地方政府隱性債務(wù)的真實(shí)狀況，但從審計(jì)署2013年的兩份公告所披露數(shù)據(jù)可見(jiàn)一斑。第24號(hào)《36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》顯示：“2011年至2012年，抽查的省及省會(huì)城市通過(guò)信托貸款、融資租賃、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、bt、違規(guī)集資等方式共融資2180.87億元。”第32號(hào)《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果公告》顯示：“截至2013年6月末，部分地方違規(guī)通過(guò)bt、向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借債務(wù)2457.95億元?！睋?jù)測(cè)算，目前bt及信托、違規(guī)集資等影子銀行債務(wù)在地方債中占比已超過(guò)30%。這些融資方式利率高、隱蔽性強(qiáng)、難監(jiān)管，存在極大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為此，我們必須做好隱性地方債風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估及防控工作。
從根本來(lái)說(shuō)，地方政府的債務(wù)不論是顯性的還是隱性的，都是由于財(cái)稅體制不完善、相關(guān)制度不健全、干部考評(píng)機(jī)制不合理等造成的。但近年來(lái)隱性地方債數(shù)量的增長(zhǎng)，還有一些更直接的原因。
傳統(tǒng)融資受限。由于近年來(lái)中央政府對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題非常關(guān)注，出臺(tái)了一系列措施來(lái)約束和規(guī)范地方政府的借貸行為，這使得傳統(tǒng)的融資渠道日趨狹窄。地方政府為了維持gdp增速，在公開(kāi)舉債渠道不暢的情況下，不得不另辟蹊徑，通過(guò)新的融資渠道和方式解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的資金問(wèn)題。
政策環(huán)境尤其是信貸政策環(huán)境有了較大變化。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，國(guó)家四萬(wàn)億投資計(jì)劃出臺(tái)以后引發(fā)了地方政府新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高潮，為了防止經(jīng)濟(jì)過(guò)熱，中央政府逐步采取了“穩(wěn)健”“穩(wěn)中趨緊”“適度從緊”等一系列穩(wěn)健的貨幣及信貸政策，在這種狀況下，bt、銀信合作等新型融資方式開(kāi)始越來(lái)越多地被地方政府所采用。
城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。目前，在新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱潮中，各地都在爭(zhēng)先恐后地比學(xué)趕超。在面臨資金嚴(yán)重短缺走投無(wú)路的情況下，地方政府就會(huì)以坐地生財(cái)?shù)姆绞絹?lái)解燃眉之急。其中最便捷有效的方法就是利用行政力量在轄區(qū)內(nèi)對(duì)公職人員施加壓力，通過(guò)強(qiáng)迫命令的辦法層層分解指標(biāo)籌集資金。這正是近年來(lái)各地違規(guī)集資事件屢禁不止的主要原因。
采取綜合措施遏制隱性地方債增長(zhǎng)
地方政府違規(guī)通過(guò)bt、信托貸款、融資租賃、理財(cái)產(chǎn)品、非法集資等方式融資，不僅嚴(yán)重地?cái)_亂了正常的金融秩序，而且加大了地方債的風(fēng)險(xiǎn)。為此，我們必須采取綜合措施，多管齊下，才能有效遏制隱性地方債進(jìn)一步增長(zhǎng)的勢(shì)頭。
盡快修訂和完善預(yù)算法。雖然我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定地方政府不允許舉債，但現(xiàn)實(shí)中各地都繞開(kāi)這一規(guī)定舉借了大量債務(wù)。既然我國(guó)地方政府舉債行為已是一個(gè)客觀存在的事實(shí)，我們也應(yīng)借鑒國(guó)外市場(chǎng)化手段約束地方政府舉債行為的做法，允許有條件的地方自主發(fā)行債券。這樣，不僅可以讓市場(chǎng)決定地方政府的舉債能力，將無(wú)序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，而且有助于使隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性債務(wù)，從而達(dá)到有效防控地方債風(fēng)險(xiǎn)的目的。目前由財(cái)政部代發(fā)地方債的做法只能算是一種權(quán)宜之計(jì)，并不能解決根本問(wèn)題。這需要我們進(jìn)一步解放思想，創(chuàng)造條件，通過(guò)試點(diǎn)（例如可以實(shí)行限額發(fā)行），逐步推進(jìn)，力爭(zhēng)使地方政府自主發(fā)債早日成為現(xiàn)實(shí)。
加快政府會(huì)計(jì)制度改革。有效防控地方債風(fēng)險(xiǎn)必須改革和完善政府會(huì)計(jì)制度。從國(guó)外的情況看，政府會(huì)計(jì)包括兩部分：一是反映政府財(cái)政收支的預(yù)算會(huì)計(jì)；二是反映政府財(cái)務(wù)活動(dòng)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。我國(guó)目前只有政府預(yù)算會(huì)計(jì)，還沒(méi)有政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)。由于這兩種會(huì)計(jì)處理的基礎(chǔ)不同，前者是收付實(shí)現(xiàn)制，后者是權(quán)責(zé)發(fā)生制，而只有建立在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上的資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)才能為判斷財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的大小提供科學(xué)依據(jù)。要編制科學(xué)的政府資產(chǎn)負(fù)債表，實(shí)現(xiàn)地方政府隱性債務(wù)顯性化，我們必須加快政府會(huì)計(jì)制度改革的步伐。
強(qiáng)化對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管。當(dāng)前，隱性地方債的主要來(lái)源之一是銀行理財(cái)產(chǎn)品、非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款產(chǎn)品等影子銀行債務(wù)。據(jù)中國(guó)社科院金融法律與金融監(jiān)管研究基地發(fā)布的《中國(guó)金融監(jiān)管報(bào)告2013》測(cè)算，2012年底中國(guó)影子銀行規(guī)?；蜻_(dá)到20.5萬(wàn)億元。雖然隱性地方債可能只占其中的很少一部分，但正是這種處在監(jiān)管真空地帶的影子銀行成了向地方政府輸送資金的暗道。如果任由這種狀況持續(xù)下去，可能就為引爆地方債風(fēng)險(xiǎn)埋下了一顆定時(shí)炸彈。為此，我們必須要強(qiáng)化對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管。目前，可以從治理和規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)入手，盡快將金融業(yè)的表外業(yè)務(wù)納入表內(nèi)反映。只有這樣，才能使金融系統(tǒng)四處游蕩的“影子”盡快地暴露在陽(yáng)光下。
加大審計(jì)和問(wèn)責(zé)的力度。隱性地方債常常會(huì)以不同的方式潛藏在賬面背后，不通過(guò)深入的調(diào)查和摸底很難將其真實(shí)狀況揭露出來(lái)。盡管此前審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告披露了一些情況，但鑒于隱性地方債自身的性質(zhì)和特點(diǎn)，審計(jì)署查到的可能只是冰山一角。不僅如此，在各項(xiàng)制度和措施短期內(nèi)難以奏效的情況下，今后還會(huì)發(fā)生更多的此類(lèi)債務(wù)。為此，就需要進(jìn)一步加大審計(jì)力度，除了常規(guī)審計(jì)以外，還要不斷地強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，充分發(fā)揮問(wèn)責(zé)機(jī)制的作用。
進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革。從根本上來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致近年來(lái)地方債規(guī)模膨脹、風(fēng)險(xiǎn)凸顯的原因還在于現(xiàn)行的財(cái)稅體制不合理。始于1994年的分稅制改革，盡管取得了很大成效，但也帶來(lái)了不少問(wèn)題。其中，最為突出的就是政府間的事權(quán)及支出責(zé)任與財(cái)權(quán)劃分不均衡，逐漸形成了財(cái)力向上集中和事權(quán)向下轉(zhuǎn)移的局面，迫使地方政府不得不通過(guò)各種手段直接或間接地舉借債務(wù)。從目前的情況看，這種格局并沒(méi)有大的改變。如果不盡快地對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅制度加以改革和完善，地方債就很難走出“治理——膨脹——再治理——再膨脹”這一惡性循環(huán)的怪圈。
