10月2日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱“《意見》”），即國(guó)發(fā)43號(hào)文。該《意見》引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注，這不僅關(guān)乎地方政府舉債償債問題，還將影響到上萬家地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展和命運(yùn)問題。
一、文件內(nèi)容的組成
《意見》共有七個(gè)部分，可以劃分為總體要求、地方政府性債務(wù)管理機(jī)制和存量債務(wù)處理三個(gè)重要方面。
首先，本《意見》的指導(dǎo)思想是建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實(shí)防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。其中最核心的內(nèi)容是建立規(guī)范的債務(wù)管理機(jī)制，而發(fā)揮積極作用、防范化解風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)健康發(fā)展則是其目的所在。要達(dá)到上述目的，需要堅(jiān)持的基本原則是“疏堵結(jié)合、分清責(zé)任、規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)步推進(jìn)”二十字方針。
其次，對(duì)于如何加強(qiáng)地方政府性債務(wù)的管理，《意見》也給出了一整套的解決方案，分別是加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理、控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和完善配套制度等四個(gè)方面。
通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴(yán)格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題；通過控制舉債規(guī)模、限定債務(wù)用途、納入預(yù)算管理等措施，解決好“怎么用”的問題；通過劃清償債責(zé)任、建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、完善應(yīng)急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，完善配套制度則從完善債務(wù)報(bào)告和公開制度、建立考核問責(zé)機(jī)制和強(qiáng)化債權(quán)人約束等三個(gè)方面，為建立規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制提供保障措施。
最后，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務(wù)，既要確保在建項(xiàng)目后續(xù)融資，又要切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)，并就相關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)行了必要的補(bǔ)充。如果說，建立規(guī)范的地方政府舉債機(jī)制是長(zhǎng)效制度，那么消化存量債務(wù)，則是解決當(dāng)前棘手的問題?！兑庖姟愤€對(duì)妥善處理存量債務(wù)提出了明確措施：在清理甄別地方政府性債務(wù)的基礎(chǔ)上，一是對(duì)地方政府及其部門舉借的債務(wù)，以及企事業(yè)單位舉借的債務(wù)中屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，納入預(yù)算管理。二是對(duì)企事業(yè)單位債務(wù)中不屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的部分，要遵循市場(chǎng)規(guī)則處理，減少行政干預(yù)。
二、文件內(nèi)容的要點(diǎn)分析
（一）一個(gè)機(jī)制約束政府負(fù)債。
《意見》提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，對(duì)之前粗放式的政府債務(wù)擴(kuò)張進(jìn)行約束。
“借”明確了地方政府債務(wù)的舉借主體和形式。只有經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級(jí)的政府才可適度舉借債務(wù)，市縣一級(jí)政府舉債需要通過省級(jí)政府代為舉借，政府債務(wù)不能通過企事業(yè)單位等舉借。其次，地方政府舉債采取政府債券方式，通過發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券解決公益性事業(yè)發(fā)展的資金問題，此種形式已經(jīng)非常接近美國(guó)市政債。
“用”嚴(yán)格限定了資金用途，并將債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理。地方政府舉借的債務(wù)，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出。政府債務(wù)要納入全口徑預(yù)算管理，硬化預(yù)算約束，建立起對(duì)違規(guī)使用政府性債務(wù)資金的懲罰機(jī)制。
“還”主要明確了地方政府性債務(wù)的償債主體和應(yīng)急機(jī)制。明確地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。在應(yīng)急機(jī)制方面，在地方政府通過變現(xiàn)資源、壓縮開支等多渠道籌措資金仍難以自行償還債務(wù)的情況下，明確提出了地方政府要及時(shí)上報(bào)，本級(jí)和上級(jí)政府要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并追究相關(guān)人員責(zé)任。這種安排，可在一定程度上防范地方政府債務(wù)規(guī)模盲目擴(kuò)張。
（二）兩個(gè)思路解決債務(wù)問題。
根據(jù)截止到2013年6月底的政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，我國(guó)中央政府債務(wù)占GDP的比重約20%，而地方政府債務(wù)占比則達(dá)到32%左右，合計(jì)政府負(fù)債率約為52%，考慮到2013年6月后的增量債務(wù)，當(dāng)前我國(guó)政府負(fù)債率正在逼近60%的國(guó)際安全警戒線。而地方政府還債的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面，在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的背景下，預(yù)計(jì)到2020年，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口達(dá)到42萬億，仍然需要舉借大量政府債務(wù)。
如何處理存量債務(wù)的問題，《意見》給出一個(gè)很好的解決辦法，就是“置換”。拿什么“置換”什么？如何“置換”？由于之前的《預(yù)算法》不允許地方政府舉債，導(dǎo)致地方政府債務(wù)多是間接持有，以融資平臺(tái)的銀行貸款、城投債等形式出現(xiàn)，利率較高，并且正面臨償債高峰。目前，地方政府債務(wù)中需要被“置換”的，就是這些亟待償還的各類債務(wù)，尤其是銀行貸款。
要“置換”這些債務(wù)，在目前的情況下，一個(gè)選擇是在現(xiàn)有地方政府舉債機(jī)制下借新債還舊債。當(dāng)?shù)胤秸哂辛税l(fā)行債券的權(quán)力以后，就可以直接發(fā)行債券，這屬于直接融資，利息較低而且期限更長(zhǎng)。
“置換”舊債，對(duì)于地方政府來說有兩個(gè)好處。第一，降低地方政府融資成本。以低息債務(wù)置換高息債務(wù)，減輕利息負(fù)擔(dān)。地方政府債券是以地方政府信譽(yù)擔(dān)保的資產(chǎn)，理論上說其風(fēng)險(xiǎn)僅高于國(guó)債，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于企業(yè)債券。因此，其利率一般也比較低。所以，用地方政府債券置換銀行貸款有助于降低地方政府的融資成本。第二，減輕地方政府短期還款壓力，解決了今明兩年還款高峰的問題。以長(zhǎng)期債務(wù)置換短期債務(wù)，拉長(zhǎng)還款期限，減輕目前的短期還款壓力。地方政府發(fā)行債券時(shí)，可以根據(jù)其預(yù)期收支情況確定債券的期限結(jié)構(gòu)，這就使其可以用期限較長(zhǎng)的地方政府債券置換期限較短的其他債務(wù)，減輕每年的還款壓力。《意見》里明確指出，“對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。”
新的建設(shè)資金來源問題，《意見》將公益性事業(yè)劃分為有收益和沒有收益兩種情況，通過賦予地方政府發(fā)債權(quán)解決這一問題，沒有收益的由地方政府發(fā)行一般債券融資，通過一般公共預(yù)算收入償還；有收益的發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。其次，推廣使用政府和社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，解決新的建設(shè)資金來源。
（三）三條界限劃分責(zé)權(quán)主體。
《意見》明確劃分了中央與地方、地方與平臺(tái)、政府與市場(chǎng)之間責(zé)權(quán)利主體間的界限。首先，實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府的切割?！兑庖姟分忻鞔_指出，中央政府不對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行兜底，把中央政府從地方政府債務(wù)中隔離開來，避免了地方政府債務(wù)危機(jī)逼迫中央政府兜底從而轉(zhuǎn)化為國(guó)家債務(wù)危機(jī)的可能性。第二，實(shí)現(xiàn)地方政府和融資平臺(tái)的切割。明確政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實(shí)做到誰借誰換、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。第三，處理好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，利用市場(chǎng)體系，使資金更好地在部門間、地區(qū)間、經(jīng)濟(jì)單位間流動(dòng)，得到有效配置。
