導(dǎo)語：自2010年以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會等部門先后出臺多個文件，要求規(guī)范地方融資平臺公司舉債形式，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險。這些文件的出臺，逼迫著融資平臺公司和地方政府的舉債模式開始轉(zhuǎn)型。
經(jīng)濟(jì)觀察報 記者 張向東 當(dāng)今年10月初，國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》發(fā)布時，湖北省襄陽市建設(shè)投資經(jīng)營有限公司（簡稱“襄陽建投”），正在籌備上報其第四期規(guī)模為25億的企業(yè)債券，計劃重點(diǎn)投向棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目。
中國地方政府承擔(dān)著大量類似于棚戶區(qū)改造、保障房工程、城市軌道交通項(xiàng)目等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)，這需要大量的資金。大批的地方融資平臺公司，在最近的10年間開始紛紛成立。他們大多脫胎于政府系統(tǒng)，承擔(dān)著為政府舉債的功能。相應(yīng)地，中國地方債務(wù)規(guī)模也最近幾年間開始不斷膨脹。
中國國家審計署先后兩次對全國政府性債務(wù)的審計報告顯示，截至2013年6月底，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.9萬億元。
若按照10.9萬億負(fù)債審計結(jié)果計算，僅地方政府每年需要償還的債務(wù)利息，就已經(jīng)接近1.6萬億。2014年是地方政府性債務(wù)到期的高峰年份之一，全國有約3.5萬億的債務(wù)在今年到期。而未來三年內(nèi)，地方政府還將有總計近10萬億的債務(wù)到期需要償付。
這讓政府感到擔(dān)憂。自2010年以來，國務(wù)院、國家發(fā)改委、財政部、銀監(jiān)會等部門先后出臺多個文件，要求規(guī)范地方融資平臺公司舉債形式，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險。這些文件的出臺，逼迫著融資平臺公司和地方政府的舉債模式開始轉(zhuǎn)型。全國近8000家融資平臺公司，既需要背負(fù)沉重的既有債務(wù)，準(zhǔn)備還本付息；同時還需要盡可能找到一條能夠持續(xù)獲得經(jīng)營性收入的經(jīng)營模式。
這一過程，注定艱難，同時充滿風(fēng)險和挑戰(zhàn)。
襄陽建投，地處湖北省襄陽市，在全國近8000家地方融資平臺公司中，是一家典型地市級平臺公司。最初它依靠土地進(jìn)行舉債，并獲得經(jīng)營收入?，F(xiàn)在，它開始艱難的轉(zhuǎn)型之路。
2014年9月19日，襄陽建投歷時兩個多月的第四期城投債現(xiàn)場審計工作基本結(jié)束。此后，評級機(jī)構(gòu)的評級報告及法律部門的法律意見書也將相繼拿出，按照計劃，主承銷商西部證券[-0.34% 資金 研報]將于10月向發(fā)改委遞交相關(guān)材料。
2013年12月，襄陽建投15億的三期公司債[0.07%]已經(jīng)獲準(zhǔn)發(fā)行，全部用于襄陽市深圳工業(yè)園二期基礎(chǔ)設(shè)施及公共租賃房建設(shè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目是襄陽市重點(diǎn)民生項(xiàng)目，是湖北省委、省政府綜合利用襄陽市各種優(yōu)勢打造的承接?xùn)|南沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要平臺。通過三次發(fā)行企業(yè)債，襄陽建投累計融資40億元。
若從數(shù)據(jù)看，襄陽建投和襄陽市在全國范圍內(nèi)，債務(wù)控制都還算不錯。截止到2014年6月，從負(fù)債率看（負(fù)債率是指地方負(fù)債總額與GDP的比率），襄陽市為22.7%；從償債率看（償債率是指當(dāng)年還本付息的總額與可用財力的比率），全國審計署審計的8000多家城投公司地方融資平臺的負(fù)債率是22.6%，襄陽建投是22.7%，處于可控的范圍內(nèi)；從債務(wù)率（債務(wù)率是指地方政府債務(wù)余額與可用財力的比率）看，全國是105%，襄陽市是97%。
襄陽建投董事長陳敬東認(rèn)為，比率是一個抽象的數(shù)據(jù)，需要動態(tài)地看，債務(wù)率的控制還要跟城投公司和政府財力的增長結(jié)合起來，如果經(jīng)濟(jì)是增長的，融資平臺公司的資產(chǎn)是有效的，那么這個債務(wù)率應(yīng)該還再降低。
據(jù)介紹，襄陽建投目前的總負(fù)債是170億元，總資產(chǎn)達(dá)到了358億元，負(fù)債率為47.5%。2014年到2015年兩年間，每年需要償還的到期債務(wù)規(guī)模為30億元左右。
陳敬東說，對于一個地級市的融資平臺公司而言，這算是一個是中上等的負(fù)債水平。負(fù)債還是有的，但還算適中。
襄陽建投為這些到期的債務(wù)找的償還資金來源，主要由三個渠道，當(dāng)?shù)卣畬σ恍┕嫘皂?xiàng)目債務(wù)的財政補(bǔ)貼；襄陽建投公司自身的資金準(zhǔn)備；以及通過入地出讓收入和投資的一些經(jīng)營性項(xiàng)目的收入。不過，陳敬東也承認(rèn)，確實(shí)也有一部分是通過借新貸來償還到期的舊債務(wù)。
好在最近兩年，襄陽市土地出讓收入下滑并不是太厲害。這讓襄陽建投，目前仍有一個相對穩(wěn)定的收入渠道。出身財政系統(tǒng)的陳敬東解釋稱，這是因?yàn)?，襄陽建投根?jù)房地產(chǎn)市場，對土地出讓主動調(diào)控的結(jié)果。他說，“作為一個地方政府的融資平臺，所做的工作就是既要把土地出讓的量控制到適度的范圍之內(nèi)，又要讓當(dāng)?shù)胤績r不能出現(xiàn)太大的波動?！?BR>
這一點(diǎn)從襄陽建投的土地儲備上看以看出來。襄陽建投目前擁有的儲備土地近7000畝。最近兩三年間，襄陽建投的儲備土地基本一直維持在這個水平上。這是襄陽建投土地出讓的平衡術(shù)：既不能對土地供應(yīng)控制得太死，那會引發(fā)當(dāng)?shù)胤績r過大上漲，引起買房者不滿；也不能過度賣地，引起供應(yīng)過剩，導(dǎo)致房價過度下跌。
陳敬東說，現(xiàn)在中國的房地產(chǎn)市場出了問題就是供求平衡及結(jié)構(gòu)有問題，一線城市尤其是北上廣深，土地供應(yīng)不足，住房需求太旺。但是三四城市前幾年的土地供應(yīng)量基本上都超大，因此形成現(xiàn)在這種尷尬的局面。
襄陽建投成立于在2003年，當(dāng)時掛靠在襄陽市財政局。第一次舉債是在2004年，襄陽建投從國家開發(fā)銀行借了8.6億元。由于當(dāng)時是一個寬松的政策環(huán)境，因此這筆貸款沒有任何抵押。陳敬東說，借債就是靠政府信用開始的。
2014年到2015年襄陽建投的融資規(guī)模達(dá)到了100億元左右，每年的融資需要超過50億元。但最近兩年政府對城投公司的政策調(diào)控，讓城投公司的融資功能受到了明顯的影響。這讓襄陽建投的融資遇到了困難。
陳敬東說，對于平臺公司而言，融資的方式不重要，重要的是你拿什么去融資，這是襄陽建投一直在思考的問題。拿什么去融資？怎么去還債？
轉(zhuǎn)型，是中國目前8000多家融資平臺公司的普遍選擇。
這些融資平臺公司，一部分響應(yīng)國務(wù)院正在力推的PPP（公私合營模式）模式，希望通過引入民間資本，將融資平臺公司改造成一個股份投資公司。還有一部分，則試圖通過重新劃分公益性和經(jīng)營性功能，將帶有公益性的由政府主導(dǎo)的公益性資產(chǎn)和債務(wù)剝離給政府承擔(dān)，而把經(jīng)營性的資產(chǎn)當(dāng)成一個具有市場主體性質(zhì)的企業(yè)來培育。
襄陽建投走的是另外一種轉(zhuǎn)型路徑。陳敬東希望，襄陽建投能在暫時不做公益性和經(jīng)營性分離的前提下，先把礦山、房地產(chǎn)、廣告等經(jīng)營性資產(chǎn)培育起來，等把這些業(yè)務(wù)養(yǎng)大了，在結(jié)合起來組成一個新的投資集團(tuán)公司。這樣做的好處是，風(fēng)險相對較小，不做經(jīng)營性和收益性的強(qiáng)行分割，這樣如果一條路走不好，還可換個路再走，不至于拿整個襄陽建投集團(tuán)去干，等路走死了，再回來，已經(jīng)來不及了。
陳敬東說，“我們先把‘兒子’培養(yǎng)大，讓他能夠創(chuàng)造價值，創(chuàng)造資產(chǎn)，創(chuàng)造財富，然后再把它整合在一起去融資?！彼姓J(rèn)，這樣做有一個缺點(diǎn)，就是集團(tuán)的力量分散了。在培育的過程中，容易出現(xiàn)收益資金不足，或者自身的造血機(jī)制不夠的現(xiàn)象。他說，這就需要我們以保姆式的方式往前推進(jìn)這個轉(zhuǎn)型，這是必然。
這種必然，是由襄陽建投的自身特點(diǎn)決定的。作為一家地市級平臺公司，襄陽建投不向一些省級平臺公司那樣，有那么多可以收費(fèi)運(yùn)營的地鐵、路橋、場館等資產(chǎn)。而同時，僅僅依靠財政補(bǔ)貼，又不能覆蓋城市投資和改造的資金需求。
目前襄陽建投的收益性資產(chǎn)占比近50%，陳敬東希望這個比例能夠達(dá)到70%以上。這樣，襄陽建投的收益性資產(chǎn)就可以將其承擔(dān)的那部分公益性投資能夠覆蓋掉了。目前襄陽建投，正在按照這樣的目標(biāo)進(jìn)行資產(chǎn)的經(jīng)營和轉(zhuǎn)型。
對于襄陽建投而言，要完成徹底的轉(zhuǎn)型也并不輕松。不過，好在它此前幾年的資產(chǎn)化積累，為這種轉(zhuǎn)型提供了基礎(chǔ)。襄陽建投目前主要的收益性資產(chǎn)包括土地、房地產(chǎn)投資、租賃、礦產(chǎn)、以及廣告等業(yè)務(wù)。陳敬東希望，襄陽建投能夠把每一個收益性資產(chǎn)都做成一個品牌。
為此，襄陽建投專門成立了一家子公司，從事土地的一二級開發(fā)。他們不希望襄陽建投僅僅是一個賣地平臺公司，而是一個能夠進(jìn)行土地開發(fā)、招商引資、打造居住商業(yè)圈的綜合運(yùn)營商。
今年7月，襄陽建投聯(lián)合襄陽市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理委員會、中建三局襄陽建設(shè)發(fā)展有限公司三家，共同出資3億元成立了襄陽連山湖投資開發(fā)有限公司，其中襄陽建投占股42%，中建三局襄陽建設(shè)發(fā)展有限公司占股18%。
這個合資公司是為了推進(jìn)“中建·連山湖國際生態(tài)新城項(xiàng)目”的開發(fā)決定成立的。中建·連山湖國際生態(tài)新城項(xiàng)目預(yù)計投資額為110億元，包括土地一級開發(fā)、市政道路建設(shè)、水庫綜合整治、連山湖公園建設(shè)及安置房建設(shè)等內(nèi)容。
襄陽建投認(rèn)為，上述合資公司的成立“將進(jìn)一步促進(jìn)襄陽建投由公益性投資向盈利性投資模式轉(zhuǎn)換，加快公司經(jīng)營結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)公益性與經(jīng)營性雙贏。
在陳敬東看來，包括襄陽建投在內(nèi)的中國地方融資平臺公司，都需要一場轉(zhuǎn)型。但他認(rèn)為，融資平臺公司的轉(zhuǎn)型需要一個培育過程。
他說，目前各地的基建投資和資金規(guī)模需求量都很大，融資平臺公司既需要做一些公益性的項(xiàng)目，也需要做一些有收益的經(jīng)營性項(xiàng)目。這樣融資平臺公司轉(zhuǎn)型前需要一個資產(chǎn)培育過程。目前看，地方政府融資平臺最終資產(chǎn)還是在土地方面，包括二級開發(fā)，環(huán)境生態(tài)、養(yǎng)老地產(chǎn)等等。在此種情況下，當(dāng)投資和資金需求跟融資平臺公司的自身資產(chǎn)的比例相適應(yīng)的時候，就可以支撐轉(zhuǎn)型。但是如果凈資產(chǎn)增長速度大大低于收益性資產(chǎn)，或者是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求曲線的話，那肯定就有矛盾了。
對于融資平臺公司而言，這是轉(zhuǎn)型需要面臨的諸多問題之一。今年10月2日出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》再次提出，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
上述國務(wù)院文件還明確，劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。同時，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。
這些規(guī)定，可以讓融資平臺公司此后從沉重的政府性融資中抽身而出，向正常的經(jīng)營性公司轉(zhuǎn)型。但，一個沒有解決的問題是，逐年到期的全國10.9萬億元的既有政府性債務(wù)存量該如何償還？
陳敬東希望，在融資平臺公司轉(zhuǎn)型過程中，國家能夠給予一些政策上的支持。比如，通過財政補(bǔ)貼等形式，把此前城投公司因?yàn)槌袚?dān)政府的公益性投資所形成的債務(wù)存量，消化掉。讓新的、轉(zhuǎn)型后的城投公司，能輕裝上陣。
