廣西、遼寧等地探索將地方債納入政績考核之后，這一考核也即將在全國展開。《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》已要求把政府性債務(wù)作為一個硬指標(biāo)納入政績考核。
其中提到，省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。地方各級政府要切實(shí)擔(dān)負(fù)起加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理、防范化解財政金融風(fēng)險的責(zé)任，政府主要負(fù)責(zé)人要作為第一責(zé)任人，認(rèn)真抓好政策落實(shí)。
復(fù)旦大學(xué)公共績效與信息化研究中心主任牛軍鈺在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者專訪時表示，地方債納入政績考核將會起到引領(lǐng)和規(guī)范的作用，但如何落地是個考驗(yàn)。
牛軍鈺認(rèn)為，國家層面對地方債的核心定位和管理應(yīng)當(dāng)出臺一些具體辦法，提高各地考核組織的職權(quán)，明確績效辦的核心定位和歸屬，“只有把定位弄清楚，才能把政策真正落實(shí)?！彼f。
牛軍鈺介紹，廣西和遼寧是較早真正將地方債納入政績考核落實(shí)到位的省份，很多地方看似將地方債納入政績考核指標(biāo)，但是否真正落實(shí)則很難說，其中關(guān)鍵是實(shí)施主體。牛所在的復(fù)旦大學(xué)公共績效與信息化研究中心，承擔(dān)了廣西和遼寧政府績效管理體系建設(shè)相關(guān)課題。
地方實(shí)踐主體
廣西壯族自治區(qū)財政廳預(yù)算處的消息稱，2014年廣西首次將政府性債務(wù)納入自治區(qū)對設(shè)區(qū)市政績考核體系?！爸笜?biāo)體系分別從強(qiáng)化債務(wù)管理的組織領(lǐng)導(dǎo)及機(jī)構(gòu)建設(shè)、加強(qiáng)債務(wù)管理制度建設(shè)、控制債務(wù)率零增長3個方面設(shè)定，并將上述工作開展情況分別實(shí)行加分和扣分制度。”
當(dāng)?shù)貙⒌胤絺{入政績考核由來已久。在2008年年底出臺的《廣西壯族自治區(qū)機(jī)關(guān)績效考評辦法（試行）》中， 政府債務(wù)風(fēng)險被作為地級市績效考評指標(biāo)中的社會發(fā)展指標(biāo)之一，包括顯性債務(wù)與一般預(yù)算收入的比率、或有顯性債務(wù)與財政總收入的比率、當(dāng)年債務(wù)收入與財政收入的比率、當(dāng)年債務(wù)還本付息額與財政收入的比率四項(xiàng)指標(biāo)。
廣西壯族自治區(qū)績效考評領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任農(nóng)生文撰文稱，自治區(qū)績效考評辦根據(jù)這個辦法，每年制定年度實(shí)施方案，對指標(biāo)體系、過程監(jiān)管與信息收集、考核與評價、結(jié)果運(yùn)用等四大方面管理環(huán)節(jié)制定具體的工作規(guī)范。
湖南審計廳人士告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，去年下半年以來，湖南出臺債務(wù)管理辦法，將政府債務(wù)的舉借、使用、償還納入黨政領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍。債務(wù)審計的權(quán)重并無量化，但仍是一個主要的參考依據(jù)，比如，如果償債能力沒有達(dá)到有關(guān)要求，要追究相關(guān)地方政府和當(dāng)事人的責(zé)任。
牛軍鈺認(rèn)為，之所以很多地方并沒有做起來，原因之一是政績考核的實(shí)施主體并不明確?！罢兛己藢?shí)施主體一直是非常敏感且沒有落實(shí)的問題?！迸＼娾曊f。
她說，目前干部考核由組織部管理，而績效管理部門在各地不盡相同，包括政府辦公廳、人力資源和社會保障局、組織部、紀(jì)委和發(fā)改委，比如廣西績效考評部門掛靠紀(jì)委，遼寧則是掛靠人社局。
牛軍鈺告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道，此次地方債納入政績考核這一政策尚未明確承擔(dān)部門，政策落地時要避免存在部委和省之間的脫節(jié)，條塊分割帶來的信息交流和責(zé)任不清等問題。
廣西壯族自治區(qū)績效考評領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任農(nóng)生文撰文稱，廣西各級績效考評辦暫時掛靠各級紀(jì)委，既不是紀(jì)委內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也不是獨(dú)立部門，在實(shí)際工作運(yùn)行中面臨許多實(shí)際困難。他認(rèn)為要使這項(xiàng)工作順利開展，必須建立專業(yè)、權(quán)威、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。
牛軍鈺說，遼寧在這方面實(shí)行“部省聯(lián)動”，雖然政績考核由人社部門負(fù)責(zé)，但工作開展仍比較順利。
財政部財政科學(xué)研究所研究員盧俠巍撰文認(rèn)為，要建立相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行干部考核評價，注重用科學(xué)方式衡量干部實(shí)績，重點(diǎn)考核地方債工作是否具有成效，是否真正促進(jìn)了民生項(xiàng)目發(fā)展，群眾是否滿意等情況。
需配套管理機(jī)制
政策落地更重要的是配套管理機(jī)制、數(shù)據(jù)采集體系、責(zé)任體系、公開機(jī)制的建立。
牛軍鈺介紹，一項(xiàng)指標(biāo)納入考核，需要經(jīng)歷一系列流程和難點(diǎn)：指標(biāo)的負(fù)責(zé)部門由上級領(lǐng)導(dǎo)班子而非績效辦決定，而領(lǐng)導(dǎo)班子形成共識非常難；牽頭部門確定之后需要梳理與該指標(biāo)相關(guān)的都有哪些部門，這些部門對應(yīng)的管理內(nèi)容是什么；在此基礎(chǔ)上找該指標(biāo)的考核點(diǎn)是什么，如何做。
至于地方債或者其他指標(biāo)在考核里的權(quán)重確定，牛軍鈺說，一般做法是通過管理表格征求人大、政協(xié)委員、領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)責(zé)任部門等各方意見，拿回來做一些統(tǒng)計分析之后再確定，“這是大家形成的共識，而不是某個人或某個部門定下來的?！?BR>
“這件事誰負(fù)責(zé)、誰管理、誰監(jiān)督、監(jiān)督什么、數(shù)據(jù)從哪來、統(tǒng)計口徑是什么，這些都是需要頂層設(shè)計的。”牛軍鈺說。“很多地方看上去貌似把地方債納入政績考核了，但是否真正落實(shí)，有沒有考明白，這也是個問題?！?BR>
此外，她指出，地方債考核內(nèi)容目前的定位還有待清楚，地方債也涉及到中央和地方厘清權(quán)責(zé)分界的問題。至于對地方債指標(biāo)的打分，牛軍鈺表示會涉及發(fā)改委、金融辦、審計等多個部門，各地實(shí)踐都不盡相同。“專門由審計部門負(fù)責(zé)也不合適，因?yàn)閷徲嬍鞘潞笞ズ弦?guī)性的，但地方債體現(xiàn)了一個政府的運(yùn)營策略和方向。”
此外某中部省份原審計廳官員坦言，在舉債有風(fēng)險的情況下，“為官不為”的現(xiàn)象可能會更嚴(yán)重，“不做事，問題反而少一些”。
對此，牛軍鈺認(rèn)為，該問題可以通過強(qiáng)化和規(guī)范指標(biāo)形成機(jī)制和檢查機(jī)制來解決。“要把下指標(biāo)改成提指標(biāo)，政府自己作出統(tǒng)籌規(guī)劃，讓上級政府和老百姓認(rèn)可，上下溝通協(xié)調(diào)一致，為官不為的問題將會減弱很多?！?BR>
早在2012年的全國兩會上，九三學(xué)社就曾提出建議，對地方政府債務(wù)實(shí)施動態(tài)監(jiān)控，并將其納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容，將債務(wù)“借、管、用、還”等情況作為考核地方政府績效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過度舉債。
2013年12月，中組部也印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，要求把政府負(fù)債作為政績考核的重要指標(biāo)，強(qiáng)化任期內(nèi)舉債情況的考核、審計和責(zé)任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”。
國家行政學(xué)院教授竹立家告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，在去年規(guī)定出臺前，制度上地方債務(wù)還沒正式納入過政績考核。
