近日國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》；昨日《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)評(píng)論《發(fā)債新規(guī)校正“跑偏政績(jī)觀”》。
預(yù)算制度改革開啟了新一輪財(cái)稅制度改革。在錢袋子被管住之后，地方債便順理成章地進(jìn)入了公眾的視野。
10月2日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），為預(yù)算法實(shí)施奠定了具體的執(zhí)行基礎(chǔ)。多家中央級(jí)媒體推出解讀文章，《人民日?qǐng)?bào)》刊發(fā)評(píng)論《發(fā)債新規(guī)校正“跑偏政績(jī)觀”》。
校正“政績(jī)觀”
10月2日國(guó)務(wù)院發(fā)布《意見》，這是繼2010年6月13日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》后，中央政府為規(guī)范管理地方政府債務(wù)第二次發(fā)布的較為完整的制度框架文件。
四年前的《通知》僅針對(duì)地方政府融資平臺(tái)的地方政府債務(wù)，而本次《意見》是針對(duì)全部地方政府債務(wù)的規(guī)范管理，可視作中央政府關(guān)于地方債的新規(guī)。
同時(shí)，這也是繼十八屆三中全會(huì)提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制后，中央政府針對(duì)地方政府性債務(wù)的第四次政策部署。此前三次分別是：今年3月《政府工作報(bào)告》提出加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的相關(guān)要求；6月《深化財(cái)稅體制改革總體方案》提出規(guī)范地方政府性債務(wù)管理的總體要求；以及8月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過《預(yù)算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。這三次政策部署，均為綱領(lǐng)性改革精神，而本次《意見》則更全面具體、更有針對(duì)性，對(duì)后續(xù)政府性債務(wù)管理具有較強(qiáng)的操作性。
“不勤政者，靠邊站；不廉政者，必拿下。”這是昨日《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)論文章《發(fā)債新規(guī)校正“跑偏政績(jī)觀”》對(duì)地方債新規(guī)意義的定義，并從基層治理的微觀視角進(jìn)行了一番打量，“發(fā)債新規(guī)疏浚的，不止于債務(wù)資金的流向，更有對(duì)治理者發(fā)展觀、政績(jī)觀的矯正，若真能落地生根、兌付承諾，當(dāng)能為從政之心打開一條‘明渠’?！?BR>
《人民日?qǐng)?bào)》認(rèn)為地方債劇增是“為‘經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽’跑出的成績(jī)”。在這種政績(jī)思維下，干部的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)是，“有‘勤’無‘廉’，政失之于公”；“有‘廉’無‘勤’，政失之于慵”。于是，對(duì)政績(jī)觀進(jìn)行糾偏?！耙繉?shí)打?qū)嵉闹贫葋淼贡啤！?BR>
關(guān)于具體的制度措施，《人民日?qǐng)?bào)》稱，“解決‘預(yù)算軟約束’，只能靠債務(wù)公開的硬手腕……發(fā)債新規(guī)，進(jìn)一步就發(fā)多少、干什么、誰來還，給出明確的說法。并且，‘地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則’，中央不再為地方‘埋單’，從根子上堵住了‘虱子多了不癢，饑荒多了不愁’的歪念想，有望在總體上控制增量、縮減存量?！?BR>
金融改革的開始
根治地方債，中央不兜底，這一底線近期被中央媒體反復(fù)強(qiáng)調(diào)。
但僅此表態(tài)是不夠的。10月10日，新華社旗下《中國(guó)證券報(bào)》刊文《根治地方債須強(qiáng)化財(cái)政金融改革協(xié)同性》：“對(duì)地方債的管理，仍然還要采用建立在國(guó)家信用基礎(chǔ)上的財(cái)政工具……僅僅采取財(cái)政工具很難化解這一難題?！?BR>
文章作者中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員張茉楠認(rèn)為，“必須強(qiáng)化央行對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)督管理職能，增強(qiáng)財(cái)政體制改革與金融體制改革的協(xié)同性?！睘榇?，張茉楠提出三個(gè)方面，“第一，清晰界定財(cái)政與中央銀行職能，防止產(chǎn)生財(cái)政變相透支問題，完善財(cái)政對(duì)中央銀行損失的補(bǔ)充機(jī)制，提高央行資產(chǎn)負(fù)債健康性。”“第二，建立償債準(zhǔn)備金。地方政府償債準(zhǔn)備金是地方政府為確保按期償還債務(wù)本息而籌集、運(yùn)用的專項(xiàng)儲(chǔ)備資金?！薄暗谌瑖L試建立央行國(guó)庫現(xiàn)金管理……推出既符合國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)治理，又能滿足地方財(cái)政利益訴求的現(xiàn)金管理模式?！?BR>
由此看來，地方債顯然是一個(gè)金融改革的問題。11日《參考消息》引述發(fā)表文章《外媒：中國(guó)不再救助地方債，下決心深化金融改革》，引述外媒觀點(diǎn)直接點(diǎn)出“新規(guī)不過是深化金融改革的開始”。
“應(yīng)當(dāng)在中國(guó)金融市場(chǎng)改革的大背景下看待這些新規(guī)。例如，有可能將來中央將承擔(dān)部分社會(huì)福利支出。不管怎樣，這都說明，政府已下決心解決與經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型有關(guān)的一攬子問題?！?BR>
為何有此判斷？《參考消息》稱，“經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型已經(jīng)啟動(dòng)。這是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，將不可避免地出臺(tái)一系列改革方案。但是開始階段需要排除金融不平衡的暗礁，以免改革浪潮在到達(dá)彼岸之前就已消失。”
地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型
從宏觀看，地方發(fā)債新規(guī)將促進(jìn)金融改革，從微觀看，則直接影響到地方融資平臺(tái)。
10日《中國(guó)證券報(bào)》刊發(fā)評(píng)論文章《地方政府融資平臺(tái)即將告別歷史舞臺(tái)》，認(rèn)為：“從地方政府債務(wù)自發(fā)自還試點(diǎn)開始，我國(guó)正加速形成全面的地方政府融資體系。近8年城投債蓬勃發(fā)展，與中國(guó)特色的地方政府融資平臺(tái)一起，即將告別歷史舞臺(tái)?！?BR>
此次《意見》試圖逐步劃清政府與企業(yè)界限，明確了地方政府職能將聚焦于公益性事業(yè)發(fā)展，非公益的商業(yè)融資需求將交與市場(chǎng)主體。于是，上文給地方融資平臺(tái)劃定了三大出路，“第一，承擔(dān)的商業(yè)盈利性業(yè)務(wù)，將其債務(wù)與經(jīng)營(yíng)打包，改制為國(guó)企或按市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)讓給非國(guó)有企業(yè)；第二，承擔(dān)一定收益的公益性事業(yè)，可與社會(huì)資本成立混合所有制企業(yè)或進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)合作（PPP模式），實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型；第三，沒有收益的公益性事業(yè)，將直接由地方政府負(fù)責(zé)，納入政府預(yù)算管理，從融資平臺(tái)中剝離?！?BR>
事實(shí)上，早在2010年國(guó)家及相關(guān)部門出臺(tái)政策清理和規(guī)范地方政府融資平臺(tái)以來，以城投公司為主題的地方融資平臺(tái)就開始了漫長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型之路。從各種預(yù)測(cè)中可以看出，轉(zhuǎn)型后的政府融資平臺(tái)有可能繼續(xù)發(fā)行企業(yè)債券，同時(shí)鼓勵(lì)公司通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債。
改革剝離融資平臺(tái)的政府融資職能之后，外界擔(dān)心是否會(huì)導(dǎo)致一些在建項(xiàng)目因資金問題出現(xiàn)半拉子工程。
9日新華每日電訊引述財(cái)政部的觀點(diǎn)做出釋疑，“《意見》對(duì)確保在建項(xiàng)目后續(xù)資金提出了明確措施：一是要求地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障項(xiàng)目續(xù)建和收尾；二是允許地方申請(qǐng)發(fā)行政府債券置換高利短期債務(wù)；三是對(duì)重新審核符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定的在建項(xiàng)目，有融資協(xié)議的允許繼續(xù)按協(xié)議融資，確實(shí)沒有其他建設(shè)資金來源的，鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作，或通過地方債券解決?！?BR>
地方債怎么還
人們最為關(guān)心的是新規(guī)出臺(tái)之后地方債怎么還？《人民日?qǐng)?bào)》海外網(wǎng)轉(zhuǎn)載評(píng)論《地方債究竟該怎么還？》，給出了答案—“其實(shí)答案就在《意見》里面”。
“首先，要承認(rèn)和明確政府債務(wù)的金融屬性……在政府融資舉債環(huán)節(jié)就建立債務(wù)利率的市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制，確保政府與合作資本能共同遵守市場(chǎng)利率規(guī)則的，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)盈虧自負(fù)，控制政府還款成本”；“第二……引入社會(huì)第三方機(jī)構(gòu)參與地方政府的信用評(píng)級(jí)，如此才能消減民間合作投資者對(duì)地方債信息不對(duì)稱的難題”；“第三……將區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)放在創(chuàng)新事業(yè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃軟實(shí)力的打造上，才能獲得可持續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)，讓地方政府負(fù)債率處于可控范圍之內(nèi)?！?BR>
總結(jié)即，“開源節(jié)流，產(chǎn)業(yè)為先，擺脫坐地生財(cái)?shù)耐梁朗浇?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式才是根本。”
盡管《意見》構(gòu)建了“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制，但正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系這一全面深化改革的核心問題，內(nèi)容復(fù)雜廣泛，涉及深化政府改革、分稅制改革、政企關(guān)系以及地方政治格局調(diào)整，遠(yuǎn)非一個(gè)文件可以解決，需要系統(tǒng)配套，綜合治理。
