【內(nèi)容摘要】片區(qū)開發(fā)是個系統(tǒng)性工程，其復雜性主要體現(xiàn)在片區(qū)建設各方面的協(xié)調(diào)與配合，不是簡單的線性關系。建設次序、開發(fā)深度的不同都會導致開發(fā)建設結(jié)果的很大差別。因此，片區(qū)開發(fā)的科學推進是擺在地方政府和投資人面前的新課題?；诖?，片區(qū)開發(fā)中寶貴的土地資源如何實現(xiàn)最大化增值運作更應值得深入研究。片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃作為指導片區(qū)開發(fā)的系統(tǒng)性工具，其所包含的重要內(nèi)容之一就是片區(qū)開發(fā)中的土地增值運作以及開發(fā)具體實施。
黨的十八大報告提出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。去年底召開的中央經(jīng)濟工作會議和中央城鎮(zhèn)化工作會議也都提到，要制定實施好國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。隨即，在全國31個省市自治區(qū)的政府工作報告中都提到了城鎮(zhèn)化建設，明確提出“推進新型城鎮(zhèn)化”。在這樣的政策背景下，地方政府紛紛根據(jù)自身情況研究推進城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，包括片區(qū)開發(fā)在內(nèi)的新城建設也在各地如火如荼展開。今年的國務院政府工作報告指出，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，要以國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃為指導，做好相關規(guī)劃的統(tǒng)籌銜接。然而，在當前的地方政府片區(qū)開發(fā)過程中，相關投融資規(guī)劃的科學制訂卻沒有引起相關開發(fā)主體的重視，這將直接導致片區(qū)開發(fā)工作推進的無序和資金投入困難。特別是對于地方政府而言，土地資源的有效利用無疑是確保片區(qū)開發(fā)良性推進的重要保障。在科學的投融資規(guī)劃指導下，片區(qū)開發(fā)過程中的土地價值將得以極大的撬動和擴大。
一、片區(qū)開發(fā)及投融資規(guī)劃的作用
片區(qū)開發(fā)，是指在城市一定規(guī)模的區(qū)域內(nèi)，按照城市總體規(guī)劃進行土地征用及房屋征收、基礎設施建設、房地產(chǎn)開發(fā)建設、城市資源經(jīng)營和管理的綜合性開發(fā)。具體包括舊城改造、新城開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)以及環(huán)境綜合整治開發(fā)等等。根據(jù)開發(fā)的價值導向不同，實踐中存在不同的片區(qū)開發(fā)模式。無論對于何種開發(fā)模式，制訂科學嚴謹、具有實施針對性的開發(fā)投融資規(guī)劃都是至關重要的。
所謂投融資規(guī)劃，是以城市規(guī)劃為基礎，以科學落實城市發(fā)展戰(zhàn)略為目標，以系統(tǒng)工程的統(tǒng)籌兼顧方法為手段，以城市開發(fā)所涉及的土地儲備和供應及各類基礎設施、公共服務設施、公益設施項目的投資、融資、建設工作為統(tǒng)籌對象，以規(guī)劃、政策、法規(guī)、資源、資金等為輸入，以管理體制設計、參與主體分工機制建立、參與主體利益平衡、各類建設時序安排等為輸出的城市開發(fā)建設管理方法。這一套系統(tǒng)工作方法的建立對于做好片區(qū)開發(fā)工作具有重要作用。
首先，可以細化片區(qū)開發(fā)實施步驟，改變傳統(tǒng)片區(qū)開發(fā)無序投資方式。通常而言，城市的開發(fā)建設遵循規(guī)劃設計、建設實施兩個階段，相應的城市建設資金主要來源為地方政府財政資金或相關金融機構(gòu)貸款資金，缺少資金統(tǒng)籌的重要一環(huán)。地方財政收入的年度性與大規(guī)模城建項目資金需求的集中性，決定了城建資金投入與城建項目實施極易出現(xiàn)脫節(jié)。再加上金融機構(gòu)信貸支持受國家金融政策影響較大，建設資金的不穩(wěn)定性對于片區(qū)開發(fā)工作的整體有序推進增添了更多的不確定性。
其次，可以指導城市片區(qū)開發(fā)實現(xiàn)政府引導下的市場化運作。通過投融資規(guī)劃的制訂和指導，開發(fā)主體通過資金統(tǒng)籌決策，確定資金統(tǒng)籌對象，以項目自身收益性為判斷標準對公益性設施項目與經(jīng)營性項目進行分類，結(jié)合土地整體開發(fā)與項目建設需求，選擇投融資方式與建設實施模式，整體把控政府財政投入與社會資本的投入產(chǎn)出關系，實現(xiàn)片區(qū)開發(fā)建設項目資金平衡。
二、土地運作與融資方案的聯(lián)動設計
如前文所述，投融資規(guī)劃是在對擬開發(fā)區(qū)域范圍內(nèi)承建項目做出基本分類的基礎上，將土地等資源與社會資本相對接，從頂層設計上統(tǒng)籌開發(fā)主體推動片區(qū)開發(fā)工作有序展開?；趯崿F(xiàn)土地增值運作的考慮，片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃主要從以下幾個方面對片區(qū)開發(fā)主體做出開發(fā)指導。
1、以城建規(guī)劃為依據(jù)，分解擬開發(fā)項目。片區(qū)開發(fā)的首要工作是有一套高質(zhì)量的城市建設規(guī)劃，這也是片區(qū)開發(fā)投融資規(guī)劃的重要依據(jù)。根據(jù)片區(qū)的建設規(guī)劃，將片區(qū)的建設內(nèi)容按地塊的功能進行分解，通?？煞譃橥恋貎漤椖?、道路橋梁等基礎設施建設、水利工程項目、保障性住房、文化體育娛樂設施、醫(yī)療教育配套設施、普通住宅及商業(yè)綜合設施等等。
2、按不同項目，確定開發(fā)主體和時序。對于公共基礎設施項目，受監(jiān)管政策的約束，政府自身的開發(fā)主體較難直接獲取銀行信貸支持，可通過與社會資本合作設立項目公司作為開發(fā)主體，進行片區(qū)道路、公園綠化等基礎設施項目建設，并獲取銀行信貸支持。對于住宅、商務綜合體板塊，應確定由政府平臺公司通過土地儲備貸款等方式獲得開發(fā)支持，在完成一級整理開發(fā)后，引入具有一定實力的投資商合作成立商業(yè)性綜合開發(fā)公司，實現(xiàn)開發(fā)價值最大化。
3、對各開發(fā)項目的投資金額和開發(fā)后形成的土地出讓收入和其他商業(yè)經(jīng)營收入進行測算，確定不同項目開發(fā)可能帶來的現(xiàn)金流，計算不同項目的投資回報，并在此基礎上設計各自開發(fā)主體的股權結(jié)構(gòu)。一級市場的項目開發(fā)主體可參股二級開發(fā)的項目公司，也可參股三級開發(fā)的項目公司；反過來，二、三級市場的投資主體也可參股一級開發(fā)的項目公司，從而實現(xiàn)各投資主體的資本回報率基本保持平衡。
4、制訂融資總體規(guī)劃并按規(guī)劃分步實施。測算片區(qū)的整體投資額和現(xiàn)金流情況，確定了投資結(jié)構(gòu)后，應根據(jù)項目主體的情況確定總體的融資規(guī)劃，并對總體融資規(guī)劃進行可行性論證。論證通過后即可按照項目向不同的金融機構(gòu)或主體進行融資，并按照既定開發(fā)時序進行項目建設，確保片區(qū)開發(fā)能按計劃實施，實現(xiàn)片區(qū)開發(fā)效益最大化。
5、設計系統(tǒng)性融資方案。通過對片區(qū)的各項目進行分類梳理，測算各子項目的投資額和片區(qū)的整體投資額，并對片區(qū)開發(fā)后形成的土地出讓收入和各板塊的商業(yè)經(jīng)營收入進行測算，在考慮片區(qū)開發(fā)時序的基礎上，形成片區(qū)開發(fā)整體現(xiàn)金流入和現(xiàn)金流出的時間序列，測算片區(qū)開發(fā)總體的投資收益率。分析各板塊可形成的土地抵押資源和其他擔保資源，再根據(jù)各板塊建設所需要的資金，按照銀行的授信要求或其他資金主體對各自金融產(chǎn)品的具體要求，設計各子項目的融資方案，并最終形成總體融資方案。與此同時，對片區(qū)開發(fā)的還款來源進行整體測算，根據(jù)整體可用于還款的現(xiàn)金流，確定片區(qū)最大融資額度。
三、其他相關策略安排
1、對重點項目或公益性項目給予更多關注
國內(nèi)外知名企業(yè)的投資可以產(chǎn)生集聚效應，能引發(fā)后續(xù)投資并帶動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。道路、橋梁、能源投資會加快新片區(qū)基礎設施的完善；醫(yī)療、教育資源的布局能豐富新片區(qū)開發(fā)的城市功能，使之更利于人的居住和生活。所有這些項目都應是片區(qū)開發(fā)重點扶持和關注的項目，并更多的從后期土地出讓中獲得補充回報。重點項目或公益性項目的建設，不僅會使周邊土地價值翻倍，并且會輻射到周邊區(qū)域地價提升，增強投資者資金進入的信心和決心。
2、控制好土地開發(fā)順序
首先，保證核心區(qū)建設的優(yōu)先權，爭取在短期內(nèi)形成良好形象。成片區(qū)域開發(fā)一般涉及的面積比較大，一次性開發(fā)較為困難，因此要鎖定重點，可以先劃出一片核心區(qū)優(yōu)先開發(fā)，通過地價折讓或其他相對優(yōu)惠條件換取核心區(qū)優(yōu)先開發(fā)建設，塑造整個片區(qū)新形象。
其次，對于受重點項目影響巨大而重點項目又沒有開始建設的地塊，可視情況不進行轉(zhuǎn)讓或?qū)ζ溥M行高定價而將投資者吸引到其他地塊。待重點項目開始建設或即將開始建設時再轉(zhuǎn)讓，以此獲得更好的價格，從而保證片區(qū)土地開發(fā)的滾動推進。
第三，土地出讓的原則為成熟一片出讓一片、由成熟地塊到不成熟地塊。一般來說，在新片區(qū)開發(fā)的初始階段都要進行地價折讓，即土地出讓價格低于土地開發(fā)成本。這就對開發(fā)單位的資金造成較大的壓力，尤其在建設初期招商引資難以獲得較大成就的情況下，較多的地價折讓就成為后續(xù)開發(fā)能否成功的基本前提。而地價折讓的程度又受投資者對地價判斷的影響。因此，土地開發(fā)商如果不具備足夠的資金實力，最好還是先出讓成熟地塊。一般而言，由建成路向兩側(cè)開發(fā)、由老城區(qū)向新片區(qū)開發(fā)是兩種較好的開發(fā)路線，這樣也有利于配套建設的實施與延伸。
