在中國(guó)金融四十人論壇內(nèi)部重大課題“深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案建議”中，我與白重恩共同負(fù)責(zé)了子課題“財(cái)稅體制改革”的研究。這里簡(jiǎn)單談?wù)勗谌ツ昴曛型瓿烧n題報(bào)告之后，我們對(duì)財(cái)稅和相關(guān)領(lǐng)域改革問(wèn)題的一些新想法。
“營(yíng)改增”及環(huán)境類稅費(fèi)改革
“營(yíng)改增”的設(shè)計(jì)意圖之一是降低服務(wù)業(yè)的稅負(fù)，但是根據(jù)一些地方的情況，由于工業(yè)可以享受到服務(wù)業(yè)“營(yíng)改增”之后的稅收抵扣，到目前為止服務(wù)業(yè)稅負(fù)與工業(yè)相比下降并不明顯。在設(shè)計(jì)下一步“營(yíng)改增”方案時(shí)，要考慮讓新的稅率能夠充分體現(xiàn)對(duì)服務(wù)業(yè)的支持力度。
推動(dòng)改革環(huán)境類稅費(fèi)可能是不多見(jiàn)的社會(huì)最大共識(shí)之一。我們建議將煤炭資源稅改為從價(jià)計(jì)征并將稅率提高到5%，將目前對(duì)二氧化硫、氮氧化物排放等收費(fèi)大幅提高并改成環(huán)境稅，并在不遠(yuǎn)的將來(lái)開(kāi)征碳稅。我們用可計(jì)算一般均衡模型模擬顯示，這些改革對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的改善有明顯的效果：一方面可以降低常規(guī)煤炭消費(fèi)占能源消費(fèi)的比重，提升清潔能源的消費(fèi)比重，從而改善能源結(jié)構(gòu)；另一方面可以抑制污染性重工業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
財(cái)政的宏調(diào)功能與債務(wù)可持續(xù)性預(yù)測(cè)
歷史上，我們往往用財(cái)政赤字占GDP的比重的變化來(lái)評(píng)價(jià)財(cái)政調(diào)控的效果，該比重上升表明刺激力度變大。比如， 2009年經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，該指標(biāo)明顯上升，似乎財(cái)政刺激的力度明顯加大。但實(shí)際上，即使在這些年份，剔除了周期性因素以后，財(cái)政政策對(duì)經(jīng)濟(jì)的“主動(dòng)”刺激力度（即國(guó)際上常用的“財(cái)政脈搏”指標(biāo)）遠(yuǎn)小于赤字/GDP比重變化所體現(xiàn)出來(lái)的力度。未來(lái)我們?cè)谠u(píng)估財(cái)政刺激力度時(shí)應(yīng)該考慮“財(cái)政脈搏”，否則會(huì)導(dǎo)致財(cái)政順周期調(diào)控的傾向，即在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)財(cái)政刺激不夠，而在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)財(cái)政擴(kuò)張過(guò)度。
雖然現(xiàn)在中央和地方已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)做幾年的“滾動(dòng)預(yù)算”，但是還沒(méi)有對(duì)中長(zhǎng)期債務(wù)可持續(xù)性進(jìn)行預(yù)測(cè)。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍都預(yù)測(cè)20年的政府債務(wù)規(guī)模和債務(wù)占GDP的比重，美國(guó)的國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室還公開(kāi)了對(duì)未來(lái)70年的養(yǎng)老金負(fù)債的預(yù)測(cè)。對(duì)中長(zhǎng)期的政府債務(wù)的預(yù)測(cè)和公布，是將導(dǎo)致未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的因素顯性化的重要工具，可以幫助推動(dòng)形成一些改革共識(shí)。這項(xiàng)分析從技術(shù)上來(lái)講并不復(fù)雜，中央層面可以先行一步，做出一個(gè)預(yù)測(cè)的模板，這樣也有助于推動(dòng)地方層面對(duì)債務(wù)可持續(xù)性的分析和預(yù)測(cè)。
關(guān)于國(guó)企收益上繳目標(biāo)
三中全會(huì)提出，要在2020年將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳公共財(cái)政的比例提高到30%。這個(gè)30%的目標(biāo)到底是按上繳總額的口徑計(jì)算，還是按凈額計(jì)算？這兩個(gè)口徑有很大區(qū)別。2013年，納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的國(guó)企利潤(rùn)收入是1040億，但是其中的大部分返回給了國(guó)有企業(yè)，真正調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算用于社保等民生支出和補(bǔ)充社?；鸬臄?shù)額只有84億元左右。如果按照上繳總額的口徑（1040億元）來(lái)計(jì)算，估計(jì)這些央企上繳的收入已經(jīng)相當(dāng)于其歸屬母公司利潤(rùn)的百分之十幾；但是按照凈額（即84億）計(jì)算的話，上繳給公共財(cái)政和補(bǔ)充社保基金的收入則只有歸屬母公司利潤(rùn)的1%-2%。
如果2020年達(dá)到上繳比例為30%的目標(biāo)是一個(gè)總額的概念，要從目前的百分之十幾增加到六年后的30%，并假設(shè)上繳凈額與上繳總額的比例不變的話，上繳凈額到2020年估計(jì)也只有歸屬母公司國(guó)企利潤(rùn)的3%-4%。這似乎不太難，但改革的力度太小。我傾向于將三中全會(huì)的目標(biāo)解釋為到2020年國(guó)企向公共財(cái)政的凈上繳利潤(rùn)達(dá)到歸屬母公司利潤(rùn)的30%。雖然是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，但這才是改革應(yīng)該追求的目標(biāo)，才能讓老百姓真正分享國(guó)有資本的收益。
另外，三中全會(huì)提出劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金。我覺(jué)得應(yīng)該及時(shí)啟動(dòng)幾個(gè)試點(diǎn)，選擇的企業(yè)對(duì)全局的影響可以不是很大，但有助于積累經(jīng)驗(yàn)和下一步的推廣。比如，將某個(gè)規(guī)模適當(dāng)?shù)膰?guó)企的國(guó)有股權(quán)的主要部分劃撥給社保基金，使社?；鸪蔀樵搰?guó)企的最大的股東。在此基礎(chǔ)上，就有可能由社保來(lái)主導(dǎo)推動(dòng)該國(guó)企的治理結(jié)構(gòu)、業(yè)績(jī)考核制度的根本性改革，尤其是推動(dòng)建立市場(chǎng)化選擇經(jīng)理人的制度。
推動(dòng)地方債相關(guān)改革
硬化地方預(yù)算約束
最近討論較多的是是否應(yīng)該讓地方自主發(fā)債。反對(duì)者表示，地方政府面臨預(yù)算軟約束，如果允許地方自主發(fā)債，那么地方舉債就會(huì)越來(lái)越多，最后風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不可控。這一觀點(diǎn)的假設(shè)前提是，地方政府的預(yù)算約束是不可硬化的。但實(shí)際上，硬化預(yù)算約束并不是一個(gè)抽象的概念，而是可以通過(guò)許多可操作的改革來(lái)逐步實(shí)現(xiàn)的。具體來(lái)說(shuō)，推動(dòng)地方獨(dú)立發(fā)債和一系列相關(guān)的改革是可以幫助硬化地方預(yù)算約束的。這里舉幾個(gè)例子。一是設(shè)定地方政府的債務(wù)上限，包括規(guī)定債務(wù)總額（或還本付息）與財(cái)政收入比例的上限。目前，全國(guó)至少有四到五個(gè)省市地方政府已經(jīng)用法規(guī)的形式設(shè)定了對(duì)本級(jí)或下級(jí)地方政府的債務(wù)上限。二是編制資產(chǎn)負(fù)債表。目前，全國(guó)多數(shù)省級(jí)地方政府已經(jīng)試編了地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，有些已經(jīng)在區(qū)縣級(jí)開(kāi)始試編。我認(rèn)為未來(lái)要公布編制的資產(chǎn)負(fù)債表。這也是提高財(cái)政透明度、加強(qiáng)預(yù)算約束的重要機(jī)制。三是發(fā)揮資本市場(chǎng)的作用。地方政府在資本市場(chǎng)上獨(dú)立發(fā)債，就應(yīng)該披露更多的財(cái)務(wù)信息，對(duì)投資者做路演，增加透明度，而且二級(jí)市場(chǎng)還可以“用腳投票”對(duì)其構(gòu)成約束。四是建立預(yù)警機(jī)制。據(jù)我了解，有些省份已經(jīng)開(kāi)始試驗(yàn)，通過(guò)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的預(yù)警，來(lái)約束下級(jí)政府過(guò)度負(fù)債的行為。最后，對(duì)地方債務(wù)的評(píng)級(jí)以及對(duì)地方債務(wù)可持續(xù)性的分析和預(yù)測(cè)，都可以增加地方預(yù)算約束。
