近日，由審計(jì)署起草的《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例〉的決定（征求意見稿）》，借由國(guó)務(wù)院法制辦的平臺(tái)，完成了意見征集工作。
征求意見稿明確了政府性債務(wù)，土地、礦藏、森林等國(guó)有資源等屬于審計(jì)監(jiān)督的范疇；明確地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人的任免，要征得上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意；首次提出審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控措施的情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，中央已經(jīng)明確了地方債管理方向，未來地方債將納入預(yù)算管理。到時(shí)候，債務(wù)報(bào)告將是預(yù)算報(bào)告的組成部分，對(duì)于地方債的審計(jì)將變成常規(guī)審計(jì)內(nèi)容，可能跟預(yù)算執(zhí)行報(bào)告一樣，一年一審。
地方債受審計(jì)監(jiān)督
對(duì)于債務(wù)管理，征求意見稿中新增加了一條—審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)的舉借、使用、償還、管理以及風(fēng)險(xiǎn)管控情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
根據(jù)審計(jì)法的規(guī)定，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)“預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支”作出審計(jì)工作報(bào)告，重點(diǎn)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)情況。現(xiàn)行實(shí)施條例對(duì)“財(cái)政收支”的解釋，包括了“政府舉借債務(wù)籌措的資金”。
審計(jì)署表示，征求意見稿細(xì)化、補(bǔ)充和完善了具體審計(jì)職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。
除了債務(wù)問題，“土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等國(guó)有資源管理使用的真實(shí)、合法和效益情況”，也被補(bǔ)充進(jìn)去，審計(jì)機(jī)關(guān)可依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。
汪德華表示，現(xiàn)有的預(yù)算法是不允許地方發(fā)債，但十八屆三中全會(huì)明確了地方債的改革方向，預(yù)算法修正案正在對(duì)相應(yīng)條款進(jìn)行修改，審計(jì)法實(shí)施條例也有必要適應(yīng)新的改革方向，對(duì)條款內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。
對(duì)地方債的審計(jì)，為審計(jì)署近幾年的一項(xiàng)重要工作任務(wù)，每年至少有一次針對(duì)部分省市政府的債務(wù)抽查。2011年6月份，審計(jì)署公布了第一份地方政府性債務(wù)審計(jì)報(bào)告。這是針對(duì)31個(gè)省和5個(gè)計(jì)劃單列市，覆蓋省、市、縣三級(jí)地方政府，截止到2010年年底的全面?zhèn)鶆?wù)報(bào)告。
2013年6月，審計(jì)署抽取了15個(gè)省、3個(gè)直轄市本級(jí)，及其所屬的15個(gè)省會(huì)城市、3個(gè)市轄區(qū)，針對(duì)他們從2011年以來到2012年底新增債務(wù)狀況，給出了一個(gè)審計(jì)報(bào)告。
出于債務(wù)摸底的需要，2013年8、9月份，審計(jì)署調(diào)動(dòng)更多的人力，針對(duì)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府，進(jìn)行了更全面的債務(wù)審計(jì)。
2014年，結(jié)合中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和地方財(cái)政收支審計(jì)，審計(jì)署挑取了9個(gè)省本級(jí)和9個(gè)市本級(jí)，跟蹤審計(jì)了他們2013年6月底以來、截止到2014年3月底的債務(wù)狀況。
此次征求意見稿對(duì)審計(jì)頻次進(jìn)行了規(guī)定：對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案，以及重點(diǎn)部門、單位預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案，每年進(jìn)行審計(jì)；對(duì)其他審計(jì)事項(xiàng)每5年至少進(jìn)行一次審計(jì)。
監(jiān)督重大經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)
這次征求意見稿中，首次提出“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府及其各部門貫徹落實(shí)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控措施的情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。
汪德華對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，現(xiàn)在審計(jì)部門主要依據(jù)財(cái)政預(yù)算法規(guī)，對(duì)財(cái)政資金的合規(guī)性、使用情況進(jìn)行審計(jì)；未來還需要跟蹤一些重大的公共政策，如2008年“四萬億”刺激政策出臺(tái)，資金的使用是否跟政策相吻合等—跟蹤宏觀政策，反饋政策效果。
2013年6月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在考察審計(jì)署時(shí)指出，在當(dāng)前存在經(jīng)濟(jì)下行壓力、財(cái)政收入增速下降的情況下，要通過強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，推動(dòng)宏觀調(diào)控政策和各項(xiàng)部署的落實(shí)，緊緊盯住、管好用好寶貴的財(cái)政資金，把積極財(cái)政政策的效應(yīng)更好地激發(fā)出來。
征求意見稿中，對(duì)于地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人的任免，從原來征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的“意見”，改為應(yīng)征得上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的“同意”。
審計(jì)署表示，這貫徹落實(shí)了《憲法》、《審計(jì)法》規(guī)定的地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。
有財(cái)政專家對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，同時(shí)又負(fù)責(zé)對(duì)本級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，有點(diǎn)“內(nèi)部監(jiān)督”的意味，審計(jì)結(jié)果的獨(dú)立性容易受到影響。審計(jì)系統(tǒng)有必要加強(qiáng)垂直管理，甚至可以考慮將來是否有必要轉(zhuǎn)到立法機(jī)關(guān)，如人大。
汪德華指出，我國(guó)憲法明確指出，審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”。加強(qiáng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，與我國(guó)現(xiàn)行體制相一致，能保持政令更為暢通。
前述財(cái)政專家進(jìn)一步表示，對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)管，審計(jì)只是一部分，審計(jì)報(bào)告能公布的內(nèi)容也有限。要想切實(shí)加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督，最有效的長(zhǎng)效機(jī)制，還是要加強(qiáng)預(yù)算的公開透明，讓財(cái)政資金在陽光下運(yùn)行。
