根據(jù)債務的來源選擇PPP模式
根據(jù)國家審計署最近公布的信息，地方政府債務包括省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府的債務，2013年6月底地方債務總額為178909億元，其中，負有償還責任債務為108859億元，占60.85%；具有擔保責任債務為26656億元，占14.90%；承擔一定救助責任的債務為43394億元，占24.25%。
當前我國地方政府舉債主要用來進行市政建設（占37.5%）、土地收儲（占16.7%）、交通運輸設施建設（占13.8%）、保障性住房（占6.8%）、教科文衛(wèi)（占4.8%）、農(nóng)林水利建設（占4.0%）、生態(tài)建設和環(huán)境保護（占3.2%）。前三項較為集中，占整個債務的68%。
厘清地方政府債務的來源及不同用途，可使我們針對不同的來源采用不同形式的PPP以降低地方政府債務規(guī)模和化解地方政府債務風險。
廣義PPP是指政府與私人部為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的合作關系，以授予特許經(jīng)營權為特征，主要包括BOT、BOO、PFI等形式。按照這個廣義概念，從管理角度來看，PPP是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能并同時也為民營部門帶來利益。其管理模式包含與此相符的諸多具體形式。通過這種合作和管理過程，可以在不排除并適當滿足私人部門的投資營利目標的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。
適合化解債務的PPP具體運作模式
基礎設施形態(tài)一般表現(xiàn)為三種形式，一是已經(jīng)建成的基礎設施；二是需要改造和擴建的基礎設施；三是新建基礎設施。一般來講，已有債務存量是發(fā)生在已有基礎設施項目上，而新債務是發(fā)生在將要建設或者是需要改造和擴建的基礎設施項目。
針對不同形態(tài)的基礎設施項目可以選擇不同的PPP模式，如果通過PPP化解債務，需要針對具體項目重新選擇適合化解債務的PPP具體運作模式。
現(xiàn)有基礎設施。如果將現(xiàn)有基礎設施轉化為PPP模式可能有多種形式的選擇，如政府可以通過租賃、運營和維護合同承包等形式與民營企業(yè)合作，由政府向民營企業(yè)發(fā)放特許經(jīng)營權證，讓民營企業(yè)進行經(jīng)營和管理。民營企業(yè)可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。如果通過PPP模式來化解政府在建設過程中所發(fā)生的債務，可考慮選擇TOT模式，就是將已建成的基礎設施轉讓給私人部門，政府將轉讓所得化解原來債務，而私營部門在得到基礎設施一個較長時段的運營權后進行經(jīng)營管理，取得合理回報，當運營期結束再交還給政府。
擴建和改造現(xiàn)有基礎設施。這方面可采用的PPP模式也有若干，如政府可以通過租賃—建設—經(jīng)營、購買—建設—經(jīng)營、外圍建設等形式與民營企業(yè)合作。對于如何化解這方面的債務可分為兩個方面，一方面是前期因建設形成的債務;另一方面因需要擴建和改造帶來新的債務。這兩個方面都可采用TOT的模式來化解原來的債務和防范未來發(fā)生的債務。如果僅僅因改造或擴建需要貸款融資，可以僅對改造部分采用BOT的模式。政府將需要升級改造的基礎設施轉讓給私人部門，由私人部門對原有的基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施經(jīng)營管理。經(jīng)營者在特許權下向使用者收費，并向政府交納一定的特許費。經(jīng)營期過后再將基礎設施轉交給政府。
新建基礎設施。對于新建的基礎設施，政府可以采用建設—轉讓—經(jīng)營（BTO）、建設—經(jīng)營—轉讓（BOT）、建設—擁有—經(jīng)營（BOO）等PPP模式。這些方式可以有效避免政府債務的發(fā)生的模式有BOT、BOO。建設—轉讓—經(jīng)營是指由民營企業(yè)對基礎設施進行建設，建設完成后轉交給政府部門，然后再由民營部門進行經(jīng)營管理。這種形式有利于提高基礎設施建設的效率和質(zhì)量，也可以提高經(jīng)營管理的效率。在民營企業(yè)對基礎設施經(jīng)營管理期間，所有權屬于政府。民營企業(yè)以租賃的形式獲得經(jīng)營權，同時也可以把建設時所使用的資金作為租金，從而獲得優(yōu)先租賃權。建設—經(jīng)營—轉讓是指由民營企業(yè)對基礎設施進行建設，建成后由民營企業(yè)進行經(jīng)營管理，按照特許經(jīng)營的合約時間，經(jīng)營到期后轉交給政府。在經(jīng)營管理期間，基礎設施的所有權是屬于政府的，但是，不需要向政府交納使用費，只是在經(jīng)營到期后，無償交還政府。在交給政府之前，必須保證基礎設施的完整性、正常功能等。建設—擁有—經(jīng)營（BOO）是指由民營企業(yè)建設基礎設施，建設完成后，民營企業(yè)獲得基礎設施的所有權，同時獲得基礎設施的“永久性”經(jīng)營權。當然這里的“永久性”經(jīng)營權是個相對概念，是在特許權下面的“永久性”經(jīng)營。這三種合作的形式主要目的是為新建基礎設施融入民間資本，同時提高資金的使用效率和提高基礎設施的建設質(zhì)量與運營服務水平。
需要注意和解決的幾個問題
除選擇適合的PPP形式外，在選擇通過PPP化解地方債務過程中，還應當解決好以下幾個方面的問題：
一是選擇直接效益相對好的項目。通過PPP化解地方政府債務，首先要選擇有一定回報能力、運營中可產(chǎn)生現(xiàn)金流量的項目，如果項目本身的現(xiàn)金流較弱，則應該注意構造較好的長期盈利模式。一些基礎設施項目有較強的社會性，即具有較高的間接經(jīng)濟效益，而直接的經(jīng)濟效益較弱，因此，構造盈利模式時可合理加入壟斷性。如水廠項目的供水、電廠項目的供電，都是政府特許的壟斷項目，產(chǎn)品的定價和出售都可同有關部門簽訂合同而得到一定保證。壟斷性有利于保證項目有足夠把握達到財務目標。如果所選擇的項目盈利能力較強，其壟斷性則可以降低一些。
二是對經(jīng)濟回報能力較弱的項目提供靈活的政策和有力度的激勵措施。根據(jù)項目的特點，政府應該為經(jīng)營者提供相應的優(yōu)惠激勵措施。特別是對于那些經(jīng)濟回報能力較弱的項目，激勵方式通常有如下幾個方面：最低經(jīng)營收入保證。為了確保項目的成功實施，政府應該在一定時期內(nèi)以固定的價格購買一定數(shù)量的產(chǎn)品或服務，如電廠、水廠等?；蛘咴诂F(xiàn)金流大幅度下降時，政府給予以適當?shù)难a貼，如隧道或公路交通等。即使用補貼產(chǎn)生一定的財政壓力，也會比政府自己辦項目的財政壓力低很多。授予經(jīng)營現(xiàn)有收費設施的專營權。商業(yè)自由空間。準許項目公司在授權范圍之內(nèi)進行符合公司利益的延展開發(fā)。無第二設施擔保。必要時政府應該擔保在該項目經(jīng)營期內(nèi)不再建設第二設施，以保證該項目的獨家壟斷地位。
三是將一部分BT模式的項目轉為BOT。目前地方政府為了加快基礎設施建設，不少地方采用了BT的模式。往往轉讓時間段較短、且成本較高，給地方政府造成不少債務壓力。面對這種債務，地方政府可以采用通過將BT轉為BOT的方式化解。其經(jīng)營的方式可以做多樣化的選擇。例如市內(nèi)軌道交通，雖然不可能通過向用戶收費的方式收回投資，但可以將道路兩邊的經(jīng)營權交給投資者，讓其獲得相應回報，如果還不足的話，政府也可進行適當補助以達到投資者最基本的投資收益保障。
四是積極探索狹義PPP概念下的SPV形式。眾所周知，在PPP模式中，SPV的作用是非常重要的，因此，應當在選擇PPP模式時就盡可能要求設立SPV，特別是對公開招標項目，招標對象一定要求是符合項目條件的SPV才能參與投標，并對SPV設立一定的條件，如注冊資本金比例、股東構成等要有一定的約束。
五是加強監(jiān)督管理。在通過PPP化解債務過程中應當加強監(jiān)督管理，一方面，防止那些沒有條件的項目也采用PPP模式，或因采用PPP模式給服務質(zhì)量帶來下降風險;另一方面，提高公眾參與度，讓更多的公眾參與對PPP項目的監(jiān)督，同時也充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。
