十二屆全國人大常委會第八次會議審議的預(yù)算法修正案草案三審稿，擬適度放開地方政府舉債的權(quán)限，同時設(shè)立多道“防火墻”規(guī)范政府舉債行為。
今年預(yù)算報告提及的財政政策工作重點與預(yù)算法修改方向基本一致：一是將研究賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制；研究制定地方政府債券自發(fā)自還改革方案，推動部分地方開展改革試點。二是對地方政府性債務(wù)實行分類管理和限額控制，對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務(wù)，主要由地方政府通過發(fā)行市政債券等專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金和專項收入償還；對于沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的債務(wù)，由地方政府發(fā)行一般債務(wù)融資，主要由公共財政收入和舉借新債償還；推廣運用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等投資與運營。三是建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及化解機(jī)制，列入風(fēng)險預(yù)警范圍的高風(fēng)險地區(qū)不得新增債務(wù)余額，推進(jìn)建立考核問責(zé)機(jī)制和地方政府信用評級制度。
地方政府債務(wù)風(fēng)險整體可控
盡管近兩年地方政府債務(wù)規(guī)模增長較快，但從目前來看，地方政府債務(wù)的風(fēng)險整體可控。
其一，中央和地方政府(與財政責(zé)任相關(guān)的)的債務(wù)規(guī)模占GDP的比例仍然控制在60%以內(nèi)。剛剛發(fā)布的全國各級政府債務(wù)審計結(jié)果顯示，截至2012年底，全國政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)占GDP的比例為36.7%。若將政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)按照19.13%、可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)按照14.64%的比率折算，總債務(wù)占GDP的比例為39.4%，均處于國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍之內(nèi)。
其二，在單一制國家中，政府有很強(qiáng)的控制力，能將債務(wù)在中央政府、地方政府、企業(yè)和住戶部門之間轉(zhuǎn)移，一個部門的負(fù)債對應(yīng)的往往是另一個部門的資產(chǎn)，只要國家對國外經(jīng)濟(jì)部門保持相當(dāng)規(guī)模的凈債權(quán)狀態(tài)，發(fā)生債務(wù)危機(jī)的概率不大。
其三，從短期看，我們可供選擇的減杠桿的政策空間很大，包括政府資產(chǎn)的轉(zhuǎn)賣、債轉(zhuǎn)股、用長期債務(wù)替換短期債務(wù)，將負(fù)債久期拉長，減少錯配的風(fēng)險等等。
未來中央政府信用的救助是可以考慮的重要手段。在單一制下，地方政府實際上是沒有單獨承擔(dān)風(fēng)險能力的主體(它的行為可以公司化，但產(chǎn)權(quán)關(guān)系是模糊的)，這好似一艘沒有做底艙隔段的船(任何一級政府的風(fēng)險都可能是上級政府和中央政府的風(fēng)險)。所以中國未來要利用好仍處于健康狀態(tài)的中央政府的表(2012年中央政府債務(wù)占GDP比例只有23%)。通過低成本融資將企業(yè)和地方政府的存量債務(wù)逐步有序地轉(zhuǎn)移至中央政府的表上，集中進(jìn)行債務(wù)重組(具體執(zhí)行的技術(shù)細(xì)節(jié)可以再進(jìn)一步探討，比方說中央可能要跟地方和銀行談一個價格，不能全額埋單，要倒逼硬化約束機(jī)制的建立，減少未來道德風(fēng)險的發(fā)生)。
先轉(zhuǎn)移杠桿，再行去杠桿，如果組織有序，能最大限度地避免減杠桿過程中的無序相互踐踏風(fēng)險，將有效緩解流動性緊張，可以降低存量債務(wù)系統(tǒng)循環(huán)的成本，也可以為實體經(jīng)濟(jì)提供充裕的流動性。
總之，我們認(rèn)為地方政府債務(wù)風(fēng)險是完全可控的。
地方債務(wù)治理的兩個關(guān)鍵
從長期來看，地方債務(wù)治理機(jī)制主要要解決兩個方面的問題。
第一個問題是，切實推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、強(qiáng)化債務(wù)約束的預(yù)算改革，這是落實市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵所在，是個系統(tǒng)工程，如習(xí)主席所說是“啃硬骨頭”。這可能要改變中國的分權(quán)式競爭體制(GDP競爭的政績考核制度)，重構(gòu)中國經(jīng)濟(jì)增長的引擎。在分權(quán)式競爭體制下，一旦經(jīng)濟(jì)下滑，重啟地方進(jìn)行融資和進(jìn)行競爭性發(fā)展的這種特征就頑強(qiáng)存在。治一陣子又起來一段，起來一段又治一陣子，永遠(yuǎn)跳不出這個循環(huán)。
第二個問題是，地方政府未來要成為一個真正合格的市場融資主體，必須要有配套的制度保障，使其能獲得相應(yīng)的與債務(wù)匹配的償債收入，這樣才能為其設(shè)計對應(yīng)的金融解決方案。
在成熟國家中，與地方政府舉債相對應(yīng)的償債結(jié)構(gòu)主要是兩個制度安排。
第一個是高效率的城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場化運營機(jī)制。基礎(chǔ)設(shè)施的運營不是完全靠政府財政補(bǔ)貼，相當(dāng)部分是靠市場化運營和使用者付費，而中國目前主要靠財政補(bǔ)貼。比方說，北京擁有全世界最完善的基礎(chǔ)設(shè)施，但收費可能是最便宜的。十八屆三中全會提出，在自然壟斷性領(lǐng)域(電網(wǎng)、鐵路、油氣、水網(wǎng)等)，可以根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化。進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷。這有利于形成支撐公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的合理償債收入。
第二個是地方政府要有穩(wěn)定的主體稅源。在成熟國家，地方政府的收入是以不動產(chǎn)稅、消費稅和資源稅為主體的。由于分稅制沒有形成地方財力與事權(quán)相匹配的體制，中國的地方政府越來越求諸于“土地財政”，行為短期化導(dǎo)致了越來越嚴(yán)重的屆別機(jī)會主義和道德風(fēng)險(通過土地出讓，50年或70年的土地租金事實上被政府一次性收取，而一屆政府的任期只有3～5年。這種不對稱性是誘使地方政府無休止地占用轄地土地資源的基本原因)。
城市建設(shè)投融資機(jī)制的改革對策
十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，并明確“區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”。《決定》提出要“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”，這為建立權(quán)責(zé)明晰、多元化的城市建設(shè)投融資體制指明了方向。
根據(jù)《決定》的精神，我們就未來城市建設(shè)投融資體制(金融解決方案)提出以下四種對策。
一是產(chǎn)權(quán)對策。通過資產(chǎn)證券化，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)權(quán)向社會資本的轉(zhuǎn)讓。為此應(yīng)建立基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)交易市場，完善地方政府投資項目的退出機(jī)制，以便于地方退出部分國有股權(quán)，盤活地方政府融資平臺現(xiàn)有的資產(chǎn)，通過資產(chǎn)證券化等金融運作手段為新項目和在建項目籌集資金。
二是機(jī)構(gòu)對策。設(shè)立城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資專營機(jī)構(gòu)，或是在國有商業(yè)銀行設(shè)立特別賬戶，封閉管理平臺資金運用和償債資產(chǎn)收益。
三是市場對策。以城鎮(zhèn)化未來收益為支撐，積極探索多樣化的市政項目發(fā)債模式。根據(jù)市政項目收益狀況的不同，可以考慮分類處理。
如果項目本身收益具有完全償債能力，如水務(wù)類公用事業(yè)、車流量較大的高速公路等都可以通過收費獲取穩(wěn)定收益，實現(xiàn)還本付息。這類項目可以由地方政府授權(quán)機(jī)構(gòu)或代理機(jī)構(gòu)發(fā)行債券籌資，并明確以項目收入作為償債來源，國際上稱之為項目收益?zhèn)?Revenue Obligations)。
如果項目自身收益不能完全償還債務(wù)，但加上其附加價值可滿足償債要求。港鐵公司就是通過開發(fā)地鐵上蓋土地，用上蓋土地增值收益償還的債務(wù)。對于這類項目，國際上一般混合使用市政債券和資產(chǎn)證券化(ABS)。
國際上通行的是公共部門—私人企業(yè)—合作模式(PPP模式)。應(yīng)允許有條件的地方，根據(jù)實際情況進(jìn)行不同模式的試點和探索。為此，市政債券應(yīng)享受稅收減免待遇，并在地方政府預(yù)算中設(shè)立特別賬戶，封閉管理發(fā)債資金運用和償債資產(chǎn)收益，同時按市政債的要求強(qiáng)化其信息披露和懲罰約束責(zé)任。進(jìn)一步推動利率市場化改革和分層次的信用體系建設(shè)，發(fā)揮信用評級在強(qiáng)化市場約束中的作用。進(jìn)一步推動各類金融機(jī)構(gòu)完善公司治理，形成有效的決策、執(zhí)行、制衡機(jī)制，促使投資者按市場化理念和原則，基于透明的地方政府財務(wù)信息和信用評級結(jié)果進(jìn)行投資決策?！ ∪绻椖孔陨硎找婕由掀涓郊觾r值不足以完全滿足償債要求，償債缺口還需要用地方政府財稅收入予以彌補(bǔ)。這類項目償債就需要項目收益、土地增值收益和財政補(bǔ)貼3家搭起來建立合理的償債結(jié)構(gòu)。
四是外資對策。繼續(xù)推動匯率自由化和資本項目開放的進(jìn)程，以便利境外投資者參與地方政府債券市場。
