摘要：中國(guó)公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度已有十幾年的時(shí)間，政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管也從無(wú)到有越來(lái)越成熟，同時(shí)在監(jiān)管過(guò)程中也暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題，怎樣解決政府監(jiān)管中出現(xiàn)的這些問(wèn)題，是保證公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)能長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。
一、公用事業(yè)政府監(jiān)管現(xiàn)狀
自2004年建設(shè)部頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）以來(lái)已有10年的時(shí)間，又2010年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，明確鼓勵(lì)和支持民間資本進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域，政府為民間資本開(kāi)了“一扇門(mén)”，讓民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入公用事業(yè)領(lǐng)域。通過(guò)十幾年的實(shí)踐，公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度為各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)，政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管也在這十幾年的實(shí)踐活動(dòng)中從無(wú)到有的得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，同時(shí)政府監(jiān)管也暴露出了一系列的問(wèn)題，主要體現(xiàn)著監(jiān)管行使主體混亂、監(jiān)管條件參差不齊、各政府部門(mén)配合不暢及公眾監(jiān)督對(duì)政府監(jiān)管的缺失等。
（一）監(jiān)管權(quán)的行使主體混亂。
原建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》和《辦法》規(guī)定，人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予工作，各城市市政公用行業(yè)主管部門(mén)由當(dāng)?shù)卣跈?quán)代表城市政府負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)的具體管理工作。根據(jù)規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管權(quán)只能由政府授予，并且授權(quán)對(duì)象也僅限于相關(guān)行政機(jī)關(guān)，但實(shí)踐中的做法背離了相關(guān)規(guī)定，主要表現(xiàn)為：
（1） 國(guó)有企業(yè)經(jīng)政府授權(quán)成為特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管主體。例如哈爾濱太平污水處理廠BOT項(xiàng)目中，政府監(jiān)管方為國(guó)有獨(dú)資公司哈爾濱供排水集團(tuán)。
（2） 聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)或社會(huì)監(jiān)理公司進(jìn)行監(jiān)管。公用事業(yè)主管部門(mén)通過(guò)招投標(biāo)等方式聘請(qǐng)符合資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)或社會(huì)監(jiān)理公司負(fù)責(zé)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的具體監(jiān)管，公用事業(yè)主管部門(mén)不再直接履行監(jiān)管職責(zé)。如佛山市通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)，聘用廣州橫發(fā)環(huán)保公司和廣州環(huán)衛(wèi)研究所聯(lián)合體作為中介機(jī)構(gòu)對(duì)垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。
首先，政府將公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管權(quán)授予國(guó)有企業(yè)的做法是沒(méi)有法律、法規(guī)依據(jù)的，也不具備合理性。其次，在公用事業(yè)改革過(guò)程中，政府在經(jīng)驗(yàn)不足的情況下選擇中介機(jī)構(gòu)給予協(xié)助是必要的，但中介機(jī)構(gòu)不應(yīng)成為監(jiān)管主體。主要原因在于非行政機(jī)關(guān)組織具有不同于行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)、利害關(guān)系乃至行為邏輯，對(duì)其施加嚴(yán)密的監(jiān)督措施和程序控制，都難以將其濫用權(quán)力的可能性壓低至令人滿意的程度，因此由其進(jìn)行監(jiān)管所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)管理成本將是難以估量的，不利于公用事業(yè)運(yùn)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
（二）軟硬件條件配套水平不一
由于財(cái)政資金不支持或者行政機(jī)關(guān)組織編制的限制，現(xiàn)在的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管單位面臨著監(jiān)管硬件設(shè)施配置缺失、監(jiān)管人員監(jiān)管水平不高、監(jiān)管人員人數(shù)過(guò)少及監(jiān)管人員知識(shí)結(jié)構(gòu)與被監(jiān)管對(duì)象不匹配的現(xiàn)狀，造成了部分市政公用事業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)監(jiān)管工作有心無(wú)力敷衍了事現(xiàn)象。
（三）各監(jiān)管機(jī)構(gòu)溝通不暢
對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管涉及到政府的相關(guān)各個(gè)部門(mén)，監(jiān)管權(quán)力被分配到各具體部門(mén)中，例如發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)其項(xiàng)目立項(xiàng)等進(jìn)行監(jiān)管，物價(jià)部門(mén)對(duì)其服務(wù)的價(jià)格進(jìn)行管理，規(guī)劃部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)其工程項(xiàng)目的規(guī)劃劃線進(jìn)行監(jiān)管，圖審中心負(fù)責(zé)起工程項(xiàng)目的圖紙審查，特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)其運(yùn)營(yíng)安全等進(jìn)行監(jiān)管。
此種監(jiān)管體系的設(shè)置，造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于狹窄，缺少綜合性與全局性，不同的監(jiān)管部門(mén)在權(quán)限、目標(biāo)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)等方面存在不同，造成了它們之間的溝通往往梗塞不暢，無(wú)法有效整合資源信息并發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)。
（四）公眾參與監(jiān)管機(jī)制的缺失
一方面，我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)公眾參與監(jiān)管的特別立法，現(xiàn)有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的立法僅對(duì)公眾參與監(jiān)管作了原則性規(guī)定，缺乏具體制度和操作流程，使公眾參與監(jiān)管的行為存在形式上的合法性危機(jī)。另一方面，雖然在地方立法中存在公眾參與監(jiān)管的一種組織化形式——公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)，但在實(shí)踐中，各地似乎并出現(xiàn)任何公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)運(yùn)作的跡象。
二、解決辦法
盡管政府在對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題，但是對(duì)其進(jìn)行政府監(jiān)管是必須且需要長(zhǎng)期堅(jiān)持的，如何完善政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管，在此我們從監(jiān)管模式、政府部門(mén)的配合及監(jiān)管的投入等方面提出建議和意見(jiàn)，以供參考。
（一）完善監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)設(shè)置
從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的政府監(jiān)管部門(mén)有兩種設(shè)立方式，一是監(jiān)管部門(mén)屬于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的下設(shè)科室，二是成立獨(dú)立的事業(yè)單位作為相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這兩種方式有利有弊，不論當(dāng)?shù)卣x擇哪一種機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，這種方式都要適應(yīng)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，這是是監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的必要前提條件。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置不僅要適應(yīng)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的發(fā)展及政府對(duì)監(jiān)管的要求，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置要具有適應(yīng)性和動(dòng)態(tài)性，同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置要保持一定的穩(wěn)定性。
（二）加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，增加監(jiān)管投資
監(jiān)管人員是政府監(jiān)管職能的直接履行著，監(jiān)管人員利用不同的監(jiān)管設(shè)備設(shè)施來(lái)對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)管，因此監(jiān)管硬件設(shè)施的投入及監(jiān)管人員的素質(zhì)直接關(guān)系到監(jiān)管的效果。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公用事業(yè)監(jiān)管的傾斜，不論是從財(cái)政上還是從政策重視程度上。要注重監(jiān)管人員的配備，引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才，建立學(xué)習(xí)型組織，滿足監(jiān)管工作對(duì)人員數(shù)量及質(zhì)量的要求，不斷提高監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)水平，完善監(jiān)管執(zhí)法的隊(duì)伍。目前我國(guó)監(jiān)管隊(duì)伍主要是專(zhuān)業(yè)人員，借鑒其他國(guó)家的做法，監(jiān)管隊(duì)伍中還要配備一定數(shù)量的律師和經(jīng)濟(jì)學(xué)家。
（三）提升聯(lián)合監(jiān)管水平
政府對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管工作，大部分的地區(qū)采取的是由主管局下設(shè)科室或二級(jí)單位（如公用事業(yè)監(jiān)管中心）負(fù)責(zé)執(zhí)行。在日常工作中公用事業(yè)主管部門(mén)及相關(guān)發(fā)改、住建、衛(wèi)生、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)在各自的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。
但是對(duì)市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管，不是單個(gè)政府部門(mén)可以完成，對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政府監(jiān)管是一個(gè)呈現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)狀的綜合管理體系，各政府部門(mén)應(yīng)在監(jiān)管過(guò)程中加強(qiáng)合作，建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，形成對(duì)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)全方位、不間斷的監(jiān)管。
（四）完善監(jiān)管內(nèi)容
公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政府監(jiān)管是一項(xiàng)長(zhǎng)期而浩大的工程，政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予監(jiān)管是起到“篩子”的作用，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，挑選合格的經(jīng)營(yíng)者參與生產(chǎn)管理公用事業(yè)產(chǎn)品；政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品價(jià)格、質(zhì)量和普遍服務(wù)的監(jiān)管是起到 “鞭子”的作用，督促被特許經(jīng)營(yíng)公用事業(yè)產(chǎn)品的企業(yè)提高生產(chǎn)效率，提供低價(jià)位、高質(zhì)量的產(chǎn)品與服務(wù)，確保普遍服務(wù)的實(shí)現(xiàn)。以上各個(gè)環(huán)節(jié)組成了公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的政府監(jiān)管機(jī)制的整體，在這個(gè)機(jī)制中只有每一個(gè)環(huán)節(jié)的完善才能保證整個(gè)體系的完善，才能促進(jìn)我國(guó)公用事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（五）提高監(jiān)管部門(mén)的獨(dú)立性
現(xiàn)代意義上的監(jiān)管必須是獨(dú)立、中立、專(zhuān)業(yè)權(quán)威和可信的。由于現(xiàn)在政府的公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)大部分都是從過(guò)去的相關(guān)主管部門(mén)轉(zhuǎn)化而來(lái)，從而造成了監(jiān)管者不能在政府體系中獲得獨(dú)立的法律地位。而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是確保監(jiān)管權(quán)公正行使的前提條件，也是擺脫部門(mén)偏好或其他部門(mén)在政府監(jiān)管上施加影響的前提。然而這種監(jiān)管的獨(dú)立性一方面是相對(duì)于其他政府部門(mén)而言的，政府可以通過(guò)立法的措施制約某些不必要的政府干預(yù)，另一方面政府監(jiān)管的獨(dú)立性也是相對(duì)于被監(jiān)管企業(yè)來(lái)說(shuō)的，切斷監(jiān)管部門(mén)與特性經(jīng)營(yíng)企業(yè)的一切不必要聯(lián)系。
（六）提高公眾參與監(jiān)督水平
公眾監(jiān)督委員會(huì)作為一個(gè)公眾參與平臺(tái)，要從根據(jù)上改善和完善公用事業(yè)行業(yè)的監(jiān)督機(jī)制問(wèn)題，提升監(jiān)督管理水平，首先要拓展公眾參與的方式和渠道，積極探索多樣化的公眾參與方式，領(lǐng)導(dǎo)公用事業(yè)領(lǐng)域的公眾參與向縱深方向發(fā)展，借助網(wǎng)絡(luò)新技術(shù)例如微博等，而不是局限于現(xiàn)行法律規(guī)定的聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)于問(wèn)卷調(diào)查等簡(jiǎn)單的參與方式。
再者，要保障公眾有效參與，調(diào)動(dòng)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)公眾參與的積極性。有效參與應(yīng)該是一種有組織有秩序的參與，公眾監(jiān)督應(yīng)該成為公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域中公眾參與的組織者與落實(shí)者。通過(guò)回饋機(jī)制，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性。
三、結(jié)論
政府對(duì)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管是一個(gè)長(zhǎng)期系統(tǒng)性的工作，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、監(jiān)管人員的配置、監(jiān)管的內(nèi)容及監(jiān)管的獨(dú)立性都影響著監(jiān)管的效果，政府要在不斷的監(jiān)管實(shí)踐中完善監(jiān)管體系，提高政府監(jiān)管的適應(yīng)性及可發(fā)展性。
