【摘要】新型城鎮(zhèn)化的提出預示著中國對既定經(jīng)濟增長模式的復制與突破，一方面是繼續(xù)致力于投資需求對經(jīng)濟的杠桿撬動，另一方面則試圖擺脫原有的粗放式投資形式帶來的環(huán)境與社會問題。在經(jīng)濟危機與政策波動的背景之下，承擔城鎮(zhèn)化主要任務的政府投融資平臺如何謀求自身的變化來實現(xiàn)長期生存與發(fā)展，筆者認為自內而外進行經(jīng)營管理的整體提升或許是必不可少的一個重要環(huán)節(jié)。
一、前言
伴隨著中國城鎮(zhèn)化水平的不斷推進，城市逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展的主要驅動力量，尤其是經(jīng)濟危機蔓延全球之際，外需萎縮使得城鎮(zhèn)化的投資拉動作用更為突出。然而傳統(tǒng)以工業(yè)為核心的城鎮(zhèn)化在推動城市規(guī)模快速擴張的同時，也帶來了深受詬病的消極影響即城市的環(huán)保問題和社會保障問題。在問題沖突越來越凸顯的背景下，新型城鎮(zhèn)化作為一種新的城市發(fā)展模式逐漸成為未來經(jīng)濟增長的預期動力。
結合新型城鎮(zhèn)化的定義，筆者認為未來中國的城鎮(zhèn)化將以一種更綠色、更科學、更和諧的內涵式發(fā)展模式向前推進，政府在其中依舊扮演一種引導市場發(fā)展和產(chǎn)業(yè)調整的角色，而政府投融資平臺作為政府參與城鎮(zhèn)化建設的直接作用體，在政府主導新型城鎮(zhèn)化的背景下必然要進行一系列內部優(yōu)化工作以適應未來的行業(yè)趨勢。
基于以上認識，本文嘗試以新型城鎮(zhèn)化為起點來論述政府投融資平臺這一城市綜合運營體的組織架構優(yōu)化的必要性和可能的成長路徑。
二、政府投融資平臺組織架構優(yōu)化的必要性闡述
政府投融資平臺可以說是政府對經(jīng)濟發(fā)展的激進要求與城市演化的市場周期規(guī)律的矛盾沖突的產(chǎn)物，作為政府深度介入市場經(jīng)濟的典型代表，往往因為經(jīng)驗與思維的欠缺而無法以一種更為精細的結構形式來參與城市基礎設施建設和投資，同時政府所賦予的市場特權又在某種程度上形成自身競爭進化的無形約束。
然而舊有的依賴于土地財政的城鎮(zhèn)化進程以一種社會財富規(guī)模轉移的形式實現(xiàn)城市規(guī)模增加、基礎設施快速構筑的同時，一方面加劇了城市內部的貧富分化，另一方面則導致了持續(xù)性的資源分配不足的現(xiàn)象。從本質上來說，舊有的城鎮(zhèn)化模式可以是一門關于社會穩(wěn)定與政府經(jīng)濟的課題，在經(jīng)歷了相當長的城市發(fā)展問題沖突之后，土地財政越來越體現(xiàn)出其促動社會穩(wěn)定的不安分因素的消極作用。因此本身就存在巨大融資需求的新型城鎮(zhèn)化必須要拋棄土地財政，這必然會導致更為嚴重的資金缺口，從而使得有必要推動和吸引私人部門（民間資本）逐漸滲透介入未來的城鎮(zhèn)化進程，這可能導致行業(yè)壁壘的下降和市場競爭的加劇。當然為了繼續(xù)保持政府引導的作用，應該利用政府投融資平臺這一市場主體的形式與私人部門積極合作，不斷吸納民間資本力量，同時借助相關特權保留了對城鎮(zhèn)化的穩(wěn)定的參與地位，實現(xiàn)政府投入的杠桿作用的發(fā)揮。不管私人部門是直接參與還是合作參與城鎮(zhèn)化進程，對于政府投融資平臺而言都是進行企業(yè)管理的標準化、科學化、規(guī)范化的動力要求。
政府投融資平臺在運作過程中往往會受到地方政府行業(yè)指令的控制，而城鎮(zhèn)化的轉型同時意味著相關產(chǎn)業(yè)的部分調整，因此政府投融資平臺未來一步步深入城鎮(zhèn)化的過程必然會從現(xiàn)有的基礎類行業(yè)延伸到技術性更強的新型行業(yè)領域如能源、信息化、金融等等。多元化尤其是非相關多元化一方面需要行業(yè)人才的持續(xù)引進，另一方面則要考慮如何實現(xiàn)對新設業(yè)務和相關人才的科學管理。在這種情況下，進行公司整體業(yè)務架構的梳理以及確定合理的管理手段和控制形式在一定程度上能夠保證引進人才的積極性和主動性的充分發(fā)揮。
為了更好地參與未來的新型城鎮(zhèn)化，利用市場地位發(fā)揮政府在相關產(chǎn)業(yè)的引導作用，政府投融資平臺尤其是規(guī)模集團應當盡快投入組織管理的優(yōu)化提升工作以增強內生性的核心競爭能力。
三、政府投融資平臺組織架構優(yōu)化的路徑設計
組織架構是一個組織內部各構成部分之間所確立的關系形式。為了更好地論述組織架構的優(yōu)化過程，筆者以集團化的政府投融資平臺為考察對象，分別從治理架構、業(yè)務職能架構兩個層次來逐級設計可能存在的路徑。
1、嚴謹規(guī)范的公司治理結構
首先，一般情況下政府投融資平臺均為地方政府設立的國有獨資企業(yè)，按照規(guī)范要求進行治理架構的確立和健全是完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要手段。由于國有獨資的背景，股東大會就失去了設立的必要性，直接由國有出資人代表機構授權董事會決定公司重大事項，負責經(jīng)營和管理公司的國有法人資產(chǎn)，同時為了彌補董事會會議體機關的既有缺陷，確保董事會功能得到有效發(fā)揮，建議下設專門委員會來實現(xiàn)某些重要事項的決策工作。監(jiān)事會作為出資人委派代表和職工選舉代表的結合體，主要行使對董事會和經(jīng)營層的監(jiān)督職能。經(jīng)理層作為城投集團的執(zhí)行機構，負責具體的資本運作、業(yè)務經(jīng)營和公司管理工作，組織實施董事會決議，是決策的執(zhí)行者，并對董事會負責。
對于公司治理架構具體內容的實際設置，并沒有統(tǒng)一規(guī)范的標準形式，但是或許的確存在一些值得參考的方法。既然政府投融資平臺是地方政府參與城市基礎設施建設的運作主體，那么依據(jù)政府投融資平臺承擔的公共職能、地方政府的財政實力、政府建設融資緊迫程度以及其他因素，可以選擇地方政府或者國資委作為國有出資人代表機構。一般意義上來說，集團董事會和監(jiān)事會的關鍵成員應該來自于集團內部，但是出于國有資產(chǎn)保值增值以及監(jiān)管的需要，股東機構可以嘗試通過委派外部人士（股東機構或關聯(lián)機構內部成員甚至是第三方人士）兼任集團董事或監(jiān)事來實現(xiàn)對政府投融資平臺執(zhí)行政府任務的有效性和效率性，這也是在實踐中得到驗證的案例經(jīng)驗，當然沒有關聯(lián)關系的獨立董事或監(jiān)事則能夠保證政府投融資平臺在整體決策和監(jiān)管方面的相對平衡。最后，為了公司運作的市場化和專業(yè)化，建議向社會公開選聘優(yōu)秀人才作為經(jīng)營層的主要成員，在系統(tǒng)內進行公開選拔也是可以接受的做法。
2、專業(yè)清晰的業(yè)務職能架構
通過確立和規(guī)范公司的治理架構形成集團決策層面的權力制衡的穩(wěn)定局面之后，對于公司具體操作層面的業(yè)務單元以及職能機構的梳理和分工優(yōu)化是更有實際和微觀價值的事情。而公司職能層級的確定或許在一定程度上取決于業(yè)務單元在整體經(jīng)營方面的權限程度。
即使從最樸素的視角來透視任何一個組織架構，都能夠清晰地看到集分權要素在整個系統(tǒng)內的彈性作用，在業(yè)務架構層面更是如此。作為集團化多元化的政府投融資平臺，為了更好地實現(xiàn)公司運營的專業(yè)化和規(guī)避可能存在的風險，必然會設置各種不同的業(yè)務單元即業(yè)務單元來獨立運營。結合集團管控的觀點，政府投融資平臺總部作為戰(zhàn)略決策中心、財務控制中心和協(xié)調中心，對下屬各業(yè)務單元行使資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營者等出資人權利，統(tǒng)一承擔國有資產(chǎn)保值增值責任。集團應當通過科學嚴謹?shù)臋嘞抟蛩胤治龃_定下屬不同業(yè)務單元的各自功能定位，清晰劃分總部與下屬各業(yè)務單元之間的集分權程度，同時依賴于股權、財務、投資、人事和制度等管控手段加強下屬公司的評價、監(jiān)督和控制，以增強總部的凝聚力，有效控制多級法人體制可能造成的總部弱化問題。鑒于政府投融資平臺在運作經(jīng)營上的不足，在進行業(yè)務單元設立的過程中往往存在一定的隨意性。政府投融資平臺普遍存在集團與業(yè)務單元之間松散聯(lián)合、機構重疊、內部競爭、控制交叉導致的集團管理效率低下、資源配置失效等問題，正確或者說合理的方法應該是按照業(yè)務的關聯(lián)性、資源的重合程度以及戰(zhàn)略目標的要求，進行相關資產(chǎn)重組、合并、撤銷、置換，逐漸形成關鍵主業(yè)構成的業(yè)務板塊以實現(xiàn)協(xié)同效應。
在業(yè)務單位的重新組合的過程中，應當依照公司的整體愿景、戰(zhàn)略要求確定業(yè)務單元在集團整體經(jīng)營中的地位，進而可以參照公司的成長經(jīng)驗、知識能力結構確定業(yè)務單元能夠控制的管理權限。在集團總部與業(yè)務單元之間管控形式和權限體系確定的基礎上，應當再對總部的整體職能進行專業(yè)分工組建集團公司的主要部門，同時既要保持各個部門之間職能的清晰劃分，又要合理規(guī)劃職能部門與下屬業(yè)務單元之間的管理權限。
職能部門的設置或許是最接近組織架構訴求的關鍵內容，但是由于職能架構的設計涉及的內容相當具體同時對科學性和合理性的要求較為苛刻，因而有必要結合理論和實際來規(guī)劃一個相對科學的設計路徑：1）按照政府投融資平臺現(xiàn)有的主要核心業(yè)務和潛力業(yè)務以及其經(jīng)營的區(qū)域性特點，一般建議按照關鍵職能進行部門劃分或再優(yōu)化；2）在既定職能部門的基礎上，通過科學的綜合過程以及交叉職能的合理切割，進而明確部門的具體職能定位；3）遵循專業(yè)分工和責權對等原則進行部門任務的具體分解，并依據(jù)細分目標進行崗位設定和能力要求的規(guī)范以實現(xiàn)整體目標；4）為了保證各個不同組織構件之間的協(xié)調效率以及流轉速度來適應日益激烈的競爭環(huán)境、提升企業(yè)的市場反應，應該進行公司運營流程的優(yōu)化設計工作；5）環(huán)境的不確定性要求組織進行扁平化改造，然而即使在層級較少的政府投融資平臺，部門之間的橫向聯(lián)系依舊有許多不足的地方，通過橫向聯(lián)系的協(xié)調和制約的雙設計過程來解決專業(yè)化分工和協(xié)作的矛盾。
四、結束語
本來組織架構的設計優(yōu)化就是對公司整體權力系統(tǒng)進行流程再造的行為，尚處于成長期的政府投融資平臺群體如果都能夠自上而下、由外而內逐步進行治理架構、業(yè)務組合、職能部門的規(guī)范和優(yōu)化設計，那么必然會有越來越多優(yōu)秀的政府投融資平臺能夠從未來的城鎮(zhèn)化中踴躍而出，實現(xiàn)經(jīng)濟地位和社會聲譽的雙重回報。
