“規(guī)劃規(guī)劃,墻上掛掛,紙上畫畫”。
一直以來,我國土地規(guī)劃管理存在規(guī)劃約束力、權威性不強,與其他規(guī)劃銜接不緊等問題。
上述問題亦被國土部列為2014年國土資源的重點解決的問題之一。
國土部副部長徐德明表示,國土部將推進《土地利用規(guī)劃條例》立法,提高規(guī)劃的法律約束,約束政府換屆、規(guī)劃就換屆的情況。
值得一提的是,停滯數(shù)十年的“三規(guī)合一”的試點,亦在2014年被國土部重點部署,徐德明稱,國土部將在2014年選擇部分市縣,開展“三規(guī)合一”或者“多軌合一”的試點,強化土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接性。
土地規(guī)劃入法
土地利用規(guī)劃是實行土地用途管制的依據(jù),通過規(guī)劃管地,可實現(xiàn)保護耕地、控制建設用地,促進土地節(jié)約集約利用的目的,異常重要。
雖然國土部曾多次強調(diào)土地利用總體規(guī)劃的權威性,但實踐中,突破規(guī)劃,違法用地的事件還是屢有發(fā)生。
根據(jù)國土部調(diào)研,一些地方擅自或變相修改規(guī)劃,造成規(guī)劃用地指標提前超支、透支等問題突出。
上述問題在各地的開發(fā)區(qū)、新區(qū)中表現(xiàn)突出,比如部分地方為吸引企業(yè)入駐,給予的優(yōu)惠政策超越了土地利用總體規(guī)劃的要求,部分地方不按規(guī)劃要求選址,不按計劃供地,造成規(guī)劃管理和計劃管理上的混亂等。
以國土部2012年國家土地督察工作情況為例,國土部對460個開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃及用地情況開展督察。發(fā)現(xiàn)460個園區(qū)實際規(guī)劃土地面積1144.8萬畝,其中不符合土地利用總體規(guī)劃361.95萬畝,占比31.6%。
在國土資源部信息中心研究員宋國明看來,土地利用規(guī)劃缺少明確的法律效力,是土地濫用嚴重、規(guī)劃形同虛設的一個主要原因。
我國土地利用規(guī)劃沒有單獨立法,在《土地管理法》中,雖然設立了土地利用規(guī)劃一章,但并沒有細化的土地規(guī)劃條例,對規(guī)劃的編制、管理、實施等沒有法律約束與規(guī)范。
對此,徐德明表示,要約束政府換屆、規(guī)劃就換屆的情況,國土部將在2014年開展土地利用總體規(guī)劃中期評估,建立土地利用總體規(guī)劃評估修改機制,規(guī)范修改程序,防止地方隨意修改規(guī)劃。
與此同時,徐德明表示,國土部將啟動《土地利用規(guī)劃條例》立法,提高規(guī)劃的法律約束。
按照國土部的設想,起草該法案的步驟是,先對《土地管理法》當中有關土地利用規(guī)劃的章節(jié)修改完善,制定土地利用規(guī)劃條例,在這個基礎上再研究推進土地利用規(guī)劃法的起草制定,最終通過法來保障規(guī)劃的編制和實施。
試點“三規(guī)合一”
除了把規(guī)劃入法,提高規(guī)劃的權威性,國土部還將在2014年部署土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接性。
徐德明稱,國土部將在2014年選擇部分市縣,開展“三規(guī)合一”或者“多軌合一”的試點。探索建立可供各個規(guī)劃共同遵循的戰(zhàn)略目標、管控方向和標準規(guī)范。所謂的“三規(guī)合一”,即指將經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市空間規(guī)劃,以及負責土地利用總體規(guī)劃編制、實施融合起來。更廣泛的多軌還包括交通、生態(tài)規(guī)劃等。
在此之前,上述規(guī)劃分別隸屬于發(fā)改委、住建局、國土局等,在行政級別上“互不隸屬”,因此常出現(xiàn)內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架的情況。
從當前的城市發(fā)展形態(tài)來看,亞太商業(yè)不動產(chǎn)學院院長朱凌波在“2013中國商業(yè)不動產(chǎn)思想盛典”上表示,規(guī)劃分離產(chǎn)生的城市各功能分區(qū)分離的情況已經(jīng)非常普遍,城市建設大都千篇一律,城市規(guī)劃、交通規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、商業(yè)規(guī)劃等是分離的,如此之下,居住、生活與工作也是分離的。
“三規(guī)乃至多軌合一異常必要?!北本潜P)大岳咨詢有限責任公司總經(jīng)理金永祥認為,除了規(guī)范規(guī)劃分離,現(xiàn)行的規(guī)劃,尤其是市縣規(guī)劃還存在一大問題就是太空、太虛,要想確保規(guī)劃的約束力,首要的是提高規(guī)劃內(nèi)容的權威性。
如果進展順利,全國規(guī)劃體制的變革將由此引爆。
實際上,早在10年前,發(fā)改委就在江蘇、福建等六個地市縣試點“三規(guī)合一”,但由于缺乏體制保障,寄希望于地方一把手的全力支持,以及另外兩個部門及規(guī)劃的障礙,使得改革難以推進,原計劃試點后在全國推廣的想法也無疾而終。
上述國土系統(tǒng)的一位人士表示,國土部再提試點“三規(guī)合一”是因為,三項規(guī)劃當中,由于目前中國實行最嚴格的耕地保護制度,土地利用總體規(guī)劃的剛性較強。