摘要：伴隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展，由地方政府出資設立的城市建設投資融資平臺公司，簡稱“城投”或“城投公司”，成為了我國特色社會主義市場經(jīng)濟中帶有強烈政府性質的特殊市場經(jīng)營體，通過近十來年的發(fā)展，很多城投公司的經(jīng)營運作已經(jīng)深深植入了其所在城市的現(xiàn)代化發(fā)展中。本文就十八屆三中全會提出的全面改革內容結合城投公司的現(xiàn)狀，分析當前城投所面臨的危機與機遇，探索未來城投公司的發(fā)展路徑。
一、背景
中共十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》簡稱《決定》，對中國未來十年的改革開放和發(fā)展做出了一個綱領性的規(guī)劃。內容涵蓋15個領域、60個具體任務，改革力度前所未有，其中與城投行業(yè)直接相關的就有6個領域。作為支持地方發(fā)展，進行投融資活動的城投公司，與地方政府的政策環(huán)境和財力支持息息相關。在新的形勢下，相關政策逐步縮緊，不少的城投公司發(fā)展面臨很大的不確定性，稍有不慎就會遭遇嚴峻的挑戰(zhàn)，甚至存亡的分界。帶著這樣的考慮，深挖三中全會《決定》的內涵，剖析其對城投公司的影響，從中探討未來可行的方向。
二、城投公司現(xiàn)狀與分類
隨著我國經(jīng)濟快速的發(fā)展，投融資改革的推進，為了更好地實現(xiàn)城市發(fā)展，很多大中城市，甚至一些區(qū)縣都已經(jīng)組建了城投公司。根據(jù)2011年全國審計結果，全國城投公司總共有6576家，其中：省級165家、市級1648家、縣級4763家，其運作與經(jīng)營狀況不盡相同，發(fā)展有快、有慢、有倒退。但總體來看，各城投公司已經(jīng)成為了推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一支重要力量，不少城市經(jīng)營的好壞，與城投公司的發(fā)展水平息息相關。
根據(jù)城投的發(fā)展水平，我們一般將其分為四類：
第一類平臺是指已經(jīng)跨越了銀行信貸、土地融資、資本運作的三個階段，全面融入城市資源運作階段，完全實現(xiàn)了通過自身的經(jīng)營管理實現(xiàn)自我經(jīng)營，自我造血，自我成長。如一些經(jīng)營規(guī)模大，水平高，盈利能力強的城投城建公司。
第二類平臺是指已建立合理的償借機制，對市政項目的投融資，能做到有借有還，保證資金平衡，自身的運營能實現(xiàn)城市的發(fā)展的公司。
第三類平臺是指還沒有形成良好的發(fā)展機制，還主要依靠銀行信貸、直接融資、土地出讓等方式維持經(jīng)營的城投公司。
第四類平臺是指自身功能已經(jīng)萎縮，向政府部門回歸，完全失去經(jīng)營能力的公司。
現(xiàn)階段，第三類城投公司在全國分布最為廣泛，在數(shù)量上也占比最大，約五成以上。近兩年，褪去了2009年“四萬億”投資計劃的狂熱，此類平臺向上或向下的分化趨勢越來越明顯。
三、《決定》對城投公司的生存發(fā)展影響
（一）《決定》提出的兩項重要改革
1、財稅體制改革
十八屆三中全會《決定》中最重要的一項改革就是深化財稅體制改革。《決定》指出：“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！?BR>
建立一個與國民經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的財稅體制是國家保持長期發(fā)展的基本保障，所以中央決定對現(xiàn)行的財稅體制進行革新，在《決定》中明確了三大基本任務：一是改進預算管理制度，二是完善稅收制度，三是建立事權和支出責任相適應的制度。從這可以看出，改革的目標就是要改進上個世紀建立運行的分稅制制度，根據(jù)稅收制度與稅種屬性，理順中央與地方的財政收入劃分，同時保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定。
眾所周知，關于城投公司的產(chǎn)生，最基本的原因就是1994年分稅制改革后，中央與地方的財權與事權不匹配，中央分到了更多的財權，而地方的事權卻逐步增加，地方財政長期收支不平衡，再加上《預算法》對地方政府的限制，于是各地爭相仿效組建平臺公司開展融資活動與土地運作，進行基礎設施開發(fā)與城市經(jīng)營，實現(xiàn)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。如果通過改革使中央與地方的財權與事權完全匹配，并且地方可以自行發(fā)債融資的話，那么城投類的平臺公司最基本的經(jīng)營職能便不復存在，所以城投公司遇到的最大的困難是轉型的問題。
2、建立地方政府信用評級制度，開放市政債券發(fā)行
1995年起實施的《中華人民共和國預算法》第28條，明確規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！币虼?，很長一段時間內，我國政府債券僅限中央政府債券。依據(jù)財政部印發(fā)的《2009年地方政府債券預算管理辦法》和《2013年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，地方政府發(fā)債始于2009年，最初完全由財政部代發(fā)，2011年起由上海、廣東等4地進行政府自行發(fā)債嘗試，到今年自行發(fā)債省份擴容到6地。
作為首期地方政府債券，2009年新疆維吾爾自治區(qū)政府債券（一期），簡稱“09新疆01”，于2009年3月30日至2009年4月1日在上證所發(fā)行，并于2009年4月3日正式上市，成功募集資金30億元。根據(jù)相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到今年年底由財政部代理發(fā)行的地方政府債券將會達3500億元，較2012年2500億元的規(guī)模增加了40%。
《決定》指出：“建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。” 相信隨著相關政策逐步地放開，地方政府債券發(fā)行規(guī)模會進一步擴大。
自行發(fā)債對地方政府是一把雙刃劍，發(fā)債過多的城市會對發(fā)債產(chǎn)生依賴，如果沒有適合的制度與之相配，當出現(xiàn)逆城市化時，會加速城市的衰退。根據(jù)美國的經(jīng)驗，每個城市都有權自行發(fā)債是不可能的。雖然州政府和地方政府從1812年開始就以發(fā)行債券的方式為地方經(jīng)濟發(fā)展及基礎設施建設籌集資金，但美國從來沒有全面放開地方政府自行發(fā)債，而是通過嚴格的債務規(guī)模控制與風險預警機制。美國法律規(guī)定：“州政府發(fā)債必須要經(jīng)當?shù)毓袢w投票表決或議會表決通過，州以下地方政府要受經(jīng)常性預算平衡和嚴格的會計準則限制?！?8年金融危機后，美國了防范債務危機，對州及以下政府發(fā)債雙加加了管理，目前全美只有三十幾個州在08年后自行發(fā)過債，大多集中在加利福尼亞、紐約、得克薩斯、伊利諾伊、佛羅里達和賓夕法尼亞等6個州，并且市政府發(fā)行的債券也只限于一些大中型城市。由于美國對投資者保護的法律完備，個人投資者可以對一些風險較高的市政債券用腳投票，所以其近兩年發(fā)行銷售情況并不太好。
（二）改革對四類城投公司的影響
上述兩項改革對四類城投公司的影響程度分析
城投公司 第一類 第二類 第三類 第四類
財政支持力度 強 強 一般 弱
經(jīng)營造血能力 強 一般 弱 無
財稅改革影響 較弱 較強 強 弱
自行發(fā)債影響 弱 強 較強 較弱
對第一類城投公司，如上海城投，已經(jīng)實現(xiàn)了自我造血，獨立發(fā)展的能力，完全融入了城市的發(fā)展過程中，近二十年來上海市的財權與事權的匹配度就比其它地區(qū)高，在這種環(huán)境下產(chǎn)生發(fā)展出來的城投公司自然受財稅改革的影響較弱，從2013年開始上海市政府可以自行發(fā)債，但2013年上海城投的融資能力卻在進一步上升，這主要是因為上海城投可以獨立于市財政支持進行運作，所以改革對這類城投公司的生存影響是較弱的。
對第二類城投公司，如合服、濟南、太原、鎮(zhèn)江等一些省會城市或發(fā)展較好的地市級城投公司，其財政支持力度強，建立了合理的還債機制，有一定的經(jīng)營性項目。這些地方政府有能力自行發(fā)債，財稅改革會使財政資金流向市政債，必然會減少對城投公司的支持力度，如果其自行發(fā)債，很可能不再通過城投公司，所以這類城投公司要盡快轉變經(jīng)營機制，加強造血能力，形成良性循環(huán)。
對第三類城投公司，是全國數(shù)量最多的平臺公司。公司受財政支持能力一般，經(jīng)營造血能力弱，在公司總資產(chǎn)中，土地資產(chǎn)占比高，凈現(xiàn)金流表現(xiàn)差甚至為負。改革會對此類城投公司的生存沖擊最大。
對第四類城投公司，幾乎無平臺性質，相信隨著進一步的改革，此類平臺會逐漸消失。
綜上，城投公司在新的改革形勢下，必然會受到強烈的沖擊，由其對于第三類城投公司要認清自身的定位、功能和作用，應該盡早根據(jù)自身所處的環(huán)境，規(guī)劃明確好發(fā)展路徑，加快改革的速度，改革沒有回頭路，應該果斷向上靠攏。所以目前還僅僅局限于政府投融資平臺的城投公司應該突破融資平臺的思維，向新的層次發(fā)展。
四、《決定》對城投公司未來發(fā)展的啟示
?。ㄒ唬┓e極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。
《決定》指出：“公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的根基。公有制經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟都是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎?！?BR>
“鼓勵非公有制企業(yè)參與國有企業(yè)改革，鼓勵發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)，鼓勵有條件的私營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度?！?BR>
“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟，是基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。允許更多國有經(jīng)濟和其他所有制經(jīng)濟發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股?！?BR>
“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構?！?BR>
混合所有制經(jīng)濟不是一個新詞，黨的十五大就指出要建立公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，但是由于種種原因，近十年來混合所有制經(jīng)濟發(fā)展并不太好。相信三中全會以后，根據(jù)《決定》提出的新內涵和新定位，國有資本控股和非公有制資本控股的混合所有制經(jīng)濟會出現(xiàn)共同發(fā)展的局面，所以作為國有資本單一的城投公司完全可以根據(jù)自身需求，果斷嘗試混合所有制，快速壯大實際控制資產(chǎn)的規(guī)模，提高經(jīng)營能力與盈利能力，實現(xiàn)自身跨越式發(fā)展。
通過這些年的實踐，國有獨資企業(yè)引入混合所有制一般有兩種可操作的方法。一是通過整體改制進行混合所有制嘗試。這種方法難度較大，但改制較為徹底，通過引入其它所有制經(jīng)濟主體，組建成為新股份公司，使原來政府單一出資的城投公司，轉變?yōu)椤皣Y委（財政局或住建局）+投資者”的股東模式，改變政府一言堂的局面，讓股東大會決議公司重大事項，從而實現(xiàn)讓更多的參與者，參與到城市建設中來，集資、集智、集力，共同實現(xiàn)城市良性發(fā)展。二是通過子公司進行改制。這種方法操作比較簡單，使用范圍廣泛。城投公司根據(jù)自身業(yè)務，組建、收購或重組項目股份公司引入混合所有制。對于這種方法，不少具有一定盈利水平的城投公司現(xiàn)在都已經(jīng)開始嘗試，如青島城投、寧波城投、天津城投等。
?。ǘ┌l(fā)展為國有投資集團
《決定》指出：“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權經(jīng)營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！?BR>
“允許混合所有制經(jīng)濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！?BR>
組建國有投資集團也不是一個新概念，我國以前就參考新加坡淡馬錫集團組建了中國投資集團。淡馬錫是一家由新加坡財政部監(jiān)管、以私人名義注冊的控股公司，下設若干子公司，主要由政府官員組成董事會。政府部門對公司影響僅體現(xiàn)在董事會人事任免權，不干涉淡馬錫及控股下屬公司投資運營。淡馬錫下屬公司按市場規(guī)則運營，自負盈虧。但是由于我國經(jīng)濟體量遠超新加城，國企、央企的數(shù)量眾多，發(fā)展水平不一，具體情況復雜，近十年來由于上述種種原因，就沒有再進行更加深入的實質性探索了。
雖然《決定》關于組建國有資本投資公司主要是針對央企，但這種以轉變資產(chǎn)管理到資本運營的思維方式，作為地方政府平臺的城投公司可以完全借鑒，轉型成為一個積極的投資者，由目前的“地方政府+平臺公司”模式轉變?yōu)?“地方政府+投資平臺+項目公司或平臺公司”的模式，實現(xiàn)現(xiàn)有的城投公司政企分來，讓城投公司獨立地進行資本運作，行使出資人的角色，獨資、控股、參股各類企業(yè)或平臺，支持幫助各類企業(yè)或平臺做大做強，支持當?shù)爻鞘邪l(fā)展，甚至跨區(qū)經(jīng)營，與其它城投公司合作，加強城市之間的聯(lián)合發(fā)展，實現(xiàn)共贏。
五、總結與展望
相信在不遠的未來，隨著更加深入的市場化改革，城市之間的發(fā)展競爭會越來越激烈，更加適宜居住，更加有發(fā)展機會的城市會更好的發(fā)展，而淘汰的城市會隨著經(jīng)營能力的下降，城市會逐步萎縮。以完成地方政府進融資任務為主業(yè)的城投公司應該轉型為城市的經(jīng)營者，開發(fā)者，建設者，以支持城市良性發(fā)展為目標，建設更好，更美，便適宜的城市為自己主要業(yè)務，把自身的戰(zhàn)略與城市的發(fā)展結合起業(yè)，實現(xiàn)與城市共生。
