剛剛閉幕的中央經(jīng)濟工作會議將防范地方債務風險列入明年工作重要任務，這被視為中央政府將下大力治理地方債務。會議提出，加強源頭規(guī)范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。
“地方債務納入全口徑預算”，這是一個需要多向度理解的政策。
第一層意思，從現(xiàn)在開始，中央政府全面控制和管理地方政府債務問題。眾所周知，在一個超大型中央政府的時代，這樣的政策出臺，并不稀奇，全口徑預算，一直都是最容易出臺的政策選項。在當下的經(jīng)濟格局中，用全口徑預算來管理的項目，還有公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社保預算四本賬，惟有地方債務這個龐大的麻煩在上述四個賬本中還沒有得到完整的體現(xiàn)，也就是說，地方政府債務問題一直游離于中央政府預算管理之外，這對于一個多年以來依靠大政府集權(quán)管理的國家而言，無論如何都是需要改進的。
如何僅僅按照中央政府和地方政府的分工關系來分析，問題就出現(xiàn)了。其一，地方政府是一個相對完備的經(jīng)濟管理單位，其債務市場的形成，有著當?shù)鬲毺氐氖袌霰尘?，區(qū)域經(jīng)濟的治理，向來是一個令人苦惱的問題，如何在中央政府大一統(tǒng)的統(tǒng)制經(jīng)濟背景下，謀求地方經(jīng)濟的自由發(fā)展，這是一個古典經(jīng)濟學的恒久命題。按照市場經(jīng)濟的一般常識，中央政府對地方經(jīng)濟的發(fā)展是不可計算的，正確的方法，應該是放權(quán)和讓利。國外的經(jīng)驗之談，乃是聯(lián)邦制度，事實上聯(lián)邦制度的起源，正是從政府財政入手的，漢密爾頓是這方面的先行者。如今的中國，是一個再改革再開放的時代，而我們看到的地方債務全口徑預算，至少從表面的放權(quán)秩序看，是縮小地方政府權(quán)力，擴大中央政府管理范圍，也就是說，這是背離改革邏輯的。
第二層意思，全口徑預算的提出，表面看是從現(xiàn)在開始對地方政府的債務市場進行統(tǒng)制性管理，事實上更大的政策信號，則是將地方政府在過去相當長的時間之內(nèi)已經(jīng)形成的債務統(tǒng)統(tǒng)收歸中央政府，由中央政府全面解決。
這到底是一個利好消息，還是一個不祥之兆，并不能馬上界定。即使負債累累的地方政府也不見得就彈冠相慶，因為即使舊的債務被中央政府大包大攬，但政府永恒的命題是發(fā)展，如果地方債務全口徑預算管理一步到位，地方政府將失去左右騰挪的空間，這對于那些又想發(fā)展又想升官的地方官員來說，的確是一個巨大挑戰(zhàn)。
第三層意思，是關于中央政府解決地方政府龐大債務的能力是什么？今年8月1日，審計署對全國政府性債務展開審計，得到的數(shù)據(jù)可謂驚人，相比2010年底審計署公布的10.7萬億元地方債務，今年的地方債規(guī)模已超20萬億元，最高估計達26萬億元。如此體量的債務問題，中央政府靠什么來消化？想來想去，只有一個途徑，這就是貨幣財富。
這又引出了兩個案例。
其一，早些年的國有商業(yè)銀行大量的壞賬問題，中央政府靠著貨幣財富，將這些呆賬壞賬似乎一筆勾銷了，而且經(jīng)過這樣的處理后，四大國有商業(yè)銀行似乎在朝著好的方向發(fā)展。其二，什么是貨幣財富？通俗的理解，大致有兩個方面的意義，一是婦孺皆知的外匯儲備，第二就是讓人忌憚的貨幣超發(fā)。兩者是聯(lián)系在一起的，而且都是以積累大量的貨幣財富作為國家發(fā)展的最高目標。關于貨幣財富，這是一個古典經(jīng)濟學產(chǎn)生之前的重商主義經(jīng)濟學名詞，國家致力于經(jīng)濟的發(fā)展，在于追求貿(mào)易順差，積累海量的外匯儲備，通過外匯儲備增強國家能力，尤其是增強國家在世界秩序中的能力，早年間的西班牙政府，是重商主義經(jīng)濟學的典范，后來亞洲的一些國家在興起的過程中，也模仿了重商主義經(jīng)濟學的方法論，包括日本在內(nèi)，但西班牙之后的完全凋敝，日本經(jīng)濟步入停滯的十年或者二十年，事實上都是重商主義經(jīng)濟學的惡果。
我們想大聲說出的一個經(jīng)濟史事實是，如果國家長時間沉湎于重商主義經(jīng)濟學的貨幣財富路徑，必然迎來發(fā)展的萎靡和歷史的低谷，諸如中國這么龐大的經(jīng)濟體，過度依賴貨幣財富，毫無疑問會引來貨幣超發(fā)引起的通貨膨脹，進而引來發(fā)展的停滯。
第四層意思，是如何合理認識地方債務問題。這方面值得借鑒的是林毅夫先生的觀點。他認為，中國的債務水平仍處于世界極低水平，造成地方政府債務增加的主要原因在于期限不對稱，以短債來支持長期投資，如果允許有條件的地方政府自行發(fā)債，可以化解這種風險。如何理解他的這些話，需要建構(gòu)另外一些新的經(jīng)濟學常識。
其一，僅僅就政府債務水平而言，林毅夫所說中國的債務水平仍處于世界極低水平，乃是一個事實。但林毅夫先生強調(diào)的是債務的不同屬性，即中國的地方債和主權(quán)債與其他國家有很大不同，中國的債務大多數(shù)用來投資，而且有資產(chǎn)作抵押，其他國家債務主要用來消費，無資產(chǎn)作抵押。這是一個隱形的、幽暗的問題，按照林毅夫的理解，中國政府的債務用于投資，是一個創(chuàng)造性的構(gòu)想，眾所周知，鼓吹依靠政府投資拉動中國經(jīng)濟，一直是林的主要經(jīng)濟學觀點，但從市場自由演進的角度看，政府投資拉動的經(jīng)濟卻抑制甚至破壞市場多樣性要素的深度卷入，而美國等國家的消費性債務卻有助于市場體系的深度發(fā)展，兩者差異何在，績效如何，相信有常識的人不難判斷。
其二，林毅夫關于政府債務長期和短期的價值判斷，的確厘清了一個重大的中國經(jīng)濟事實。他說，基礎設施建設屬長期投資，回報期長，但因地方政府不能單獨發(fā)債，在這種情況下，只能依靠土地財政和投資平臺，向銀行或者影子銀行借錢來投資，而還款期一般只有1到3年，頂多7年，“以短債支持長期投資，短期內(nèi)就要還錢的話，會出現(xiàn)到期沒有足夠收入償債的情況，這也是地方債務可能出現(xiàn)風險的地方?！边@樣的分析非常符合當下事實，但問題馬上就浮現(xiàn)出來，為什么地方政府不能單獨發(fā)債？原因其實非常簡單，因為中央政府太大，國家經(jīng)濟是一個由中央政府全盤操作的統(tǒng)制性經(jīng)濟，地方政府在這樣的格局下并沒有多少經(jīng)濟治理權(quán)，大政府和小政府，中央政府和地方政府的制度重構(gòu)，才是地方債務問題的核心所在。
