作者：康峰
根據(jù)財政部PPP中心《PPP綜合信息平臺管理庫項目2021年年報》披露，截止2021年底，全國已累計入庫PPP項目10243個、投資額約16.2萬億。
從以上數(shù)據(jù)可以看出，PPP模式作為公共服務(wù)供給的創(chuàng)新機(jī)制，在充分發(fā)揮市場機(jī)制作用、有效節(jié)省政府投資、提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率以及實現(xiàn)公共利益最大化方面，都發(fā)揮了巨大的作用。
那么，地方政府作為公共服務(wù)的提供者和公共事務(wù)的管理者，在與社會資本方的合作中，如何通過必要的監(jiān)督和績效考核，實現(xiàn)PPP項目最終的公共服務(wù)目標(biāo)？
其中很重要的一項工作，就是在利用政府出資人的股東身份對PPP項目公司實施運(yùn)營監(jiān)管的同時，也作為實施機(jī)構(gòu)履行行業(yè)監(jiān)管職能的補(bǔ)充，來完善對PPP項目的監(jiān)管，包括考核。
以下是我們在這方面的思考：
一、在PPP項目中政府方股東和實施機(jī)構(gòu)的區(qū)別 實施機(jī)構(gòu)對PPP項目的績效考核有明確的管理辦法和運(yùn)行機(jī)制，在政策上有明確的按效付費(fèi)的要求，是PPP項目政府和社會資本合作的核心管理措施。 政府出資人股東監(jiān)督是對于PPP項目政府監(jiān)管的補(bǔ)充。 實施機(jī)構(gòu)的考核目的在于對績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和定期檢查，確保階段性目標(biāo)與資金支付相匹配，防止提前鎖定政府支出責(zé)任，防止項目公司實際產(chǎn)出達(dá)不到預(yù)期的效果，績效考核結(jié)果是項目公司或社會資本方取得項目回報的依據(jù)。 政府出資人股東監(jiān)督目的在于政府方通過股權(quán)投資的方式進(jìn)入項目公司決策內(nèi)部，以實現(xiàn)PPP項目的公共利益為目標(biāo)在項目公司內(nèi)部對社會資本方、項目公司進(jìn)行監(jiān)管。 實施機(jī)構(gòu)績效考核主要是根據(jù)項目合同約定，在執(zhí)行階段結(jié)合年度績效目標(biāo)和指標(biāo)體系開展PPP項目績效評價。 政府出資人以股東身份直接參與項目公司的重大決策，對項目公司資金使用、重要決策、項目實施進(jìn)行監(jiān)管，必要時行使一票否決權(quán)。通過出資人委派項目公司的董事、監(jiān)事和高管人員，及時掌握項目實施情況，增加了政府對項目的監(jiān)管途徑。監(jiān)管的依據(jù)主要是《民法典》及《中華人民共和國公司法》。 實施機(jī)構(gòu)績效考核的對象是PPP項目本身，具體為合作期內(nèi)的項目產(chǎn)出、項目實施效果和項目管理等。 政府出資人股東監(jiān)督對象主要是依托PPP項目成立的項目公司。 二、國企平臺公司作為PPP項目政府出資人的履職責(zé)任
國企平臺公司作為PPP項目的政府出資人代表，除對項目公司承擔(dān)出資責(zé)任外，也應(yīng)履行社會責(zé)任、展現(xiàn)城投擔(dān)當(dāng)，協(xié)助地方政府保障PPP項目的公共利益。
在《PPP實施方案》及《PPP項目合同》中，為防止項目公司的不當(dāng)經(jīng)營損害公共安全和公眾利益，通常會設(shè)置“一票否決權(quán)”，即對于可能影響社會公共利益或社會公共安全的重大決策及經(jīng)營活動，需全體股東/董事一致同意。同時為了履行公共管理的職能，也會約定在特定情形下，對項目進(jìn)行臨時接管或提前終止。
但在PPP項目的實踐中，由于國企平臺公司因?qū)怖婊蚬舶踩姆秶奥氊?zé)不甚了解，部分社會資本方對于相關(guān)重大事項不上報到股東會或董事會，或上報的重大事項國企平臺公司未進(jìn)行研判，導(dǎo)致國企平臺公司或委派的董事對事項的發(fā)生不充分知情，無法有效對可能影響社會公共利益或社會公共安全的重大決策進(jìn)行審查，以至于造成對公共利益或公共安全的損害。
PPP項目政府出資人代表的公共利益監(jiān)督履職內(nèi)容的缺失和風(fēng)險主要體現(xiàn)在以下方面：
1.項目公司實際管理歸屬于社會資本方股東。作為因特殊目的設(shè)立的公司，其法人治理結(jié)構(gòu)和公司內(nèi)控機(jī)制常常存在一定的問題，導(dǎo)致項目公司無法作為完整的、獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體項目管理，對項目的投資建設(shè)管理帶來一定的質(zhì)量安全和成本風(fēng)險。
2.項目公司財務(wù)制度和資金管理制度不合理或難以和項目實施需求相匹配。如資金歸集制度下的資金監(jiān)管難以實現(xiàn)，項目公司對資金使用及配置無首要決定權(quán)，而這可能會對項目公司投資實施效率和資金安全造成重大影響。
3.項目公司是否設(shè)置了合理的薪酬制度、是否對關(guān)聯(lián)交易履行了審查程序、是否按照相關(guān)法律法規(guī)履行對外發(fā)包采購及相關(guān)行為是否及時向政府方備案等，這些容易對項目公司成本管理造成重大漏洞和不合理的情形，可能嚴(yán)重有損國有資產(chǎn)投資效益。
4.因社會資本方股東自身運(yùn)營原因，可能容易連帶項目出現(xiàn)建設(shè)重大異常、項目公司經(jīng)營管理重大異常等問題，可能會導(dǎo)致違反法律法規(guī)、行業(yè)管理要求或損害政府方利益的情況。
5.項目公司未落實建設(shè)期和運(yùn)營期保險投保責(zé)任，無法使項目的建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險得到有效轉(zhuǎn)移，相關(guān)損失發(fā)生后難以得到有效分?jǐn)偤脱a(bǔ)償，項目抗風(fēng)險能力無法得到保障，給項目資產(chǎn)安全和穩(wěn)定運(yùn)營帶來重大隱患。
6.項目公司往往容易忽略PPP項目的公益性及公共服務(wù)屬性，對項目的環(huán)保、公眾滿意等社會影響保障不充分，因此保障項目的綠色可持續(xù)發(fā)展及充分保障居民滿意也是項目公司監(jiān)管容易忽略的一點(diǎn)。
7.基于對PPP項目公益性及公共服務(wù)屬性的保障，政府方往往會給予項目合理收益確保項目保本微利，但項目公司基于公司運(yùn)營的逐利屬性下往往在公共服務(wù)定價策略上會出現(xiàn)未考慮公共服務(wù)規(guī)模優(yōu)先原則的情況。
8.項目公司在運(yùn)營服務(wù)方面相關(guān)內(nèi)部機(jī)制設(shè)立和決策時未按合同約定履行到位，未履行普遍服務(wù)義務(wù)；或基于公司運(yùn)營的逐利屬性下難以從公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)角度規(guī)劃項目運(yùn)營機(jī)制、履行項目決策，致使項目公共服務(wù)屬性缺失。
9.項目公司安排項目稅收轉(zhuǎn)移，使項目稅收無法落在項目當(dāng)?shù)?/span>，在影響了當(dāng)?shù)卣呢斦杖氲耐瑫r也會對項目稅收核查帶來隱患，從長遠(yuǎn)角度看不利于項目發(fā)展，也不利于項目公司與政府方的長期合作。
三、國企平臺公司作為PPP項目政府出資人的履職措施 鑒于以上分析的風(fēng)險，建議從以下幾個方面加強(qiáng)國企平臺公司股東對PPP項目的公共利益及公共安全事項的監(jiān)管，切實落實履職行為：
第一，進(jìn)行項目審查及研判，切實保障政府出資人知情權(quán)。
充分保障的知情權(quán)是政府出資人切實履行公共利益及公共安全事項的監(jiān)管的前提。在PPP項目合同中通常會規(guī)定項目公司有義務(wù)定期向政府提供有關(guān)項目實施的報告和信息，以便政府方及時了解項目的進(jìn)展情況，但在項目實際執(zhí)行過程中往往會存在不提交、少提交、提交的報告流于形式等情況。
政府出資人應(yīng)按照相關(guān)法律規(guī)定和公司章程約定采取合理干預(yù)措施，基于項目現(xiàn)狀對項目情況進(jìn)行深入審查及研判，同時后續(xù)要求項目公司嚴(yán)格按照PPP項目合同要求，及時準(zhǔn)確向政府方提供相關(guān)信息，并及時上報實施機(jī)構(gòu)與政府主管部門，對于違反合同約定的可以根據(jù)違約條款追究相應(yīng)責(zé)任。
第二，明確界定公共利益及公共安全事項的范圍，切實保障職責(zé)履行。
由于在項目實施過程中，可能會出現(xiàn)對于涉及公共利益及公共安全事項范圍界定不明晰，導(dǎo)致政府出資人股東沒有動力監(jiān)督、想監(jiān)督而不好監(jiān)督、監(jiān)督了影響項目正常運(yùn)行的情況發(fā)生。因此需要明確界定公共利益及公共安全事項的范圍，對于范圍內(nèi)相關(guān)事項應(yīng)做到應(yīng)管盡管、發(fā)生必管，對于范圍外發(fā)生事項按項目合同及股東協(xié)議約定進(jìn)行監(jiān)督等。
第三，建立機(jī)制預(yù)案，對股東會/董事會的議案進(jìn)行常態(tài)化審查。
為有效防范公共利益或公共安全被侵害，在股東會/董事會對重大事項決策之前，對所決策內(nèi)容設(shè)置審核程序，通過制度指定、風(fēng)險識別、風(fēng)險應(yīng)對等管理活動，切實保障國企平臺公司股東對公共利益及公共安全事項的履職監(jiān)管。
