2008年金融危機之后，我國經(jīng)濟率先復蘇，在此過程中，各級地方政府投融資平臺功不可沒。相關數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2012年一季度，我國地方投融資平臺累計融資超6700億元，貸款余額增長率在最高點時曾突破70%。隨著地方投融資平臺的數(shù)量和規(guī)模高速增長，投融資平臺風險也在不斷加劇，引起政府和學界的足夠重視和廣泛爭議。
地方投融資平臺的發(fā)展歷程
地方政府投融資平臺是各級地方政府獲取資金的重要平臺，主要是各類城市建設投資的企（事）業(yè)法人機構。地方投融資平臺的形成與發(fā)展主要經(jīng)歷了4個階段。
第一階段是初步探索階段（1987～1997）。1987年，上海久事公司成立，成為我國最早的綜合性政府投融資平臺公司。隨后國家發(fā)布了一系列政策文件，在政策支持和地方政府基礎設施建設資金需求壓力之下，地方投融資平臺開始起步。
第二階段是推廣融合階段（1997～2008）。受1997年亞洲金融危機影響，我國經(jīng)濟下滑壓力加大，為刺激經(jīng)濟增長，1998年國家開始實施積極的財政政策，這又一次促進了地方投融資平臺公司的發(fā)展。
第三階段是高速發(fā)展階段（2008～2010）。受2008年美國次貸危機引發(fā)的全球性金融危機的影響，國務院提出巨額經(jīng)濟刺激計劃，在這種背景下，配套國家經(jīng)濟刺激計劃，地方政府積極籌建地方投融資平臺，融資平臺的作用迅速凸顯。尤其是2009年年初中國人民銀行（下稱“央行”）與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（下稱“銀監(jiān)會”）聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，進一步加速了地方投融資平臺的迅猛發(fā)展，無論是數(shù)量還是融資規(guī)模都是前所未有的。
第四階段是規(guī)范清理階段（2010～）。地方政府投融資平臺經(jīng)歷了2008年經(jīng)濟刺激計劃的實施，2009年地方融資平臺公司舉債融資規(guī)模出現(xiàn)爆發(fā)式增長。因此，從2010年年初開始，規(guī)范和清理地方政府投融資平臺的政策法規(guī)紛紛出臺。2010年7月，中央對于地方融資平臺的管理開始悄然加速。國家發(fā)改委（下稱“發(fā)改委”）暫停了對所有新報和排隊等待的城投類債券的批復，隨后，財政部、發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會又擬出臺地方融資平臺清理操作細則。2012年3月，銀監(jiān)會召開了“地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管工作會議”，再一次給快速發(fā)展的地方融資平臺降溫，并進一步規(guī)范了融資平臺的運營模式，以減少貸款風險。
融資平臺從其產生到發(fā)展，有其必然性。雖然融資平臺為地方經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了巨大的推動作用，但隨著融資平臺債務總規(guī)模的飛速增長，加之融資平臺本身運作的不規(guī)范等原因，其中蘊含的風險日益突出。首先，隨著地方政府融資平臺的快速發(fā)展，其大規(guī)模貸款舉債的行為相當于地方財政綁架了貨幣政策，這必然造成商業(yè)銀行貸款風險加大，銀行壞賬的發(fā)生概率增大，進而也導致地方政府不良貸款隱形飆升。同時，由于地方政府融資平臺的債務多數(shù)是地方財政擔保貸款，而土地收入是地方財政收入的重要來源，這就更加突出房地產行業(yè)和地方融資平臺微妙的依存聯(lián)系。土地價格和土地收入對地方政府融資平臺暢通運行起到的重要作用可見一斑。
找準癥結，有效防范
逐步推進財政體制改革，化解根本性的體制障礙。分稅制是造成地方政府投融資平臺急劇增長的根本原因。地方政府投融資平臺的產生源于分稅制改革導致的地方政府可支配收入不足問題。1994年的分稅制改革使中央和地方間的財政收入分配格局發(fā)生了重大變化。中央財政收入的比重不斷提高，地方財政收入相應降低，這就致使地方政府過度依賴融資平臺融資，造成平臺償債壓力不斷增加。防范風險要從根源抓起，所以，要從根本上解決投融資平臺風險問題，需要逐步地對現(xiàn)有財政體制進行改革和完善。中央和省級財政要加大財政保障的力度，可以通過事權的劃分，匹配給地方政府相應財權。實現(xiàn)財政層級的科學管理，優(yōu)化資金配置。
規(guī)范和提升投融資平臺運作能力，降低貸款的償還風險。投融資平臺公司治理結構和管理水平問題，是投融資平臺風險的內部原因。平臺公司存在著法人制度不健全、政府干預嚴重等缺陷，導致融資能力逐漸下降。同時部分政府平臺公司沒有建立起還款約束機制和還款保障機制，市場運作與管理水平也較差，難以形成自我平衡體系，也加劇了各平臺公司的風險。因此，一方面要完善平臺公司的內部治理，建立科學現(xiàn)代的企業(yè)制度。實行地方投融資平臺的市場化運作。嚴格控制平臺的資金使用流向，以資金利用最優(yōu)化為目標，實現(xiàn)資金的最優(yōu)化配置。另一方面，探索多元化的融資方式，嘗試以股權融資、項目融資、資產證券化等融資手段實現(xiàn)融資目標，逐步實現(xiàn)融資模式多元化、資金來源多渠道。同時，提高平臺投融資信息及決策的公開透明，有利于受監(jiān)管部門、投資者的監(jiān)督，吸引社會資本共同進行地方經(jīng)濟建設。
強化投融資平臺的風險管理，減少金融機構的系統(tǒng)性風險。金融機構的資金支持成為投融資平臺風險的強大推動力，也是加劇風險的重要原因。2008年國家巨額經(jīng)濟刺激投資計劃實施以來，各商業(yè)銀行降低門檻、積極助力地方政府投融資平臺建設，造成信貸風險快速聚集。金融機構特別是銀行，作為地方投融資平臺資金的重要來源，必須要對平臺信貸認真評估，全面考察，明確平臺公司資產結構以及償債能力。同時，銀行之間也要溝通合作，針對平臺公司，搭建信用評價平臺，共同防范信貸風險。銀行間要建立起利益共享、風險共擔的合作機制，可以通過降低單個銀行貸款額度，達到控制金融系統(tǒng)性風險的目的。
確定科學的考核機制，削弱現(xiàn)行政績考核對平臺風險的助推力。政績考核推動融資平臺風險猛增是風險的主要原因。當前，地方官員政績考核方式以區(qū)域GDP增長速度和固定資產投資增速為核心，過分強調經(jīng)濟目標。這使得融資平臺成為地方政府經(jīng)濟工作的重要抓手。地方政府必然有積極性去擴大融資平臺規(guī)模，從而導致融資平臺過多過濫，也強化了平臺公司的風險。因此，有必要通過制定科學的考核機制，來緩解風險的形成。必須轉變以經(jīng)濟增長為主的考核方式，建立以民生為導向的考核機制，以提升人民生活工作幸福指數(shù)為宗旨，將義務教育、公共衛(wèi)生、社會保障發(fā)展水平等作為考核指標納入對地方政府的考核體系中。作為地方政府，要提前規(guī)劃發(fā)展目標，明確投資職責，防止過度融資。
