主持：本報記者 王冠
嘉賓：南京城建集團(tuán)總經(jīng)理 蔡龍
江蘇省財政廳、國土資源廳、中國人民銀行南京分行以及證監(jiān)會江蘇監(jiān)管局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于核定土地儲備融資規(guī)模有關(guān)問題的意見》，于今年10月1日起實(shí)施，《意見》明確規(guī)定地方政府將不得自行收儲出讓土地。
事實(shí)上，有關(guān)“土地財政難以為繼”的爭議一直是中國地方債務(wù)面臨的難題。土地財政既是地方政府經(jīng)營城市的重要手段，也是舉債融資的最主要支撐。由于地方政府通過大量舉債推動土地開發(fā)和城市化建設(shè)，進(jìn)而帶動GDP增長和與土地相關(guān)的財政收入的增長，土地財政與地方政府舉債形成正反饋機(jī)制。
但由于市政債還未放開，地方政府的融資渠道有限，地方融資過于依賴政府融資平臺模式的弊端充分暴露。不少業(yè)內(nèi)人士指出，這種模式由于融資渠道較窄、融資能力有限，不僅容易積聚金融風(fēng)險，也成為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的一大瓶頸。
Q：我國地方政府債務(wù)的由來及現(xiàn)狀怎樣？土地財政在地方政府債務(wù)中扮演了怎樣的角色？
A：對地方政府而言，城市化建設(shè)不僅可以帶來投資，拉動GDP增長，還可以從土地出讓和房地產(chǎn)開發(fā)中獲得大量財政收入。因此，地方政府普遍將城市化或城鎮(zhèn)化作為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的主要抓手。
但不可回避的現(xiàn)實(shí)是，城市化建設(shè)需要大量的資金投入，而在我國現(xiàn)行財政體制下，僅靠財政贏余資金推動是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，大量政府性債務(wù)由此而生。有數(shù)據(jù)顯示，我國地方政府性債務(wù)總額已突破20萬億，占GDP30%以上，超過20%的地方政府債務(wù)率超過警戒指標(biāo)。
據(jù)統(tǒng)計，2012年我國地方政府共獲取土地出讓收入2.69萬億元，相當(dāng)于地方公共財政收入的47%。2003年至2012年的十年間，土地出讓金相當(dāng)于地方財政52%的收入，2010年曾達(dá)到72%。隨著城市土地資源的減少和土地整理成本的增加，目前，全國土地出讓凈收益呈下降趨勢。
國家審計署公布數(shù)據(jù)顯示，2012年，全國4個省本級，17個省會城市本級土地出讓收入比2010年減少135.08億元，降低2.83%?？鄢杀拘灾С龊桶磭乙?guī)定提取的各項(xiàng)收入后，實(shí)際可支配土地出讓收入減少179.56億元，降低8.82%。
如此看來，我國地方政府土地出讓收入存在一定的不確定性和增長的不可持續(xù)性。
Q：去年8月以來，南京城建、天房信、寧波城建、浦東路橋和南京公用控股這5家公司發(fā)行了總計55億元的企業(yè)資產(chǎn)支持票據(jù)。在您看來，應(yīng)該如何在機(jī)制上防范地方債務(wù)融資風(fēng)險？
A：城建債務(wù)性資金的增長會直接拉動城建投資的增長，進(jìn)而帶動GDP的增長；GDP的增長反過來又促進(jìn)財政收入增長，有力支撐了城建負(fù)債的增加，GDP對城建負(fù)債形成正反饋機(jī)制。
地方政府舉債要避免投融資平臺負(fù)債率過高，償債能力無保證；承諾擔(dān)保不規(guī)范，對土地升值依賴過大；部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資效益不高，償債責(zé)任主體不明確等問題。因此，要實(shí)施一系列相關(guān)舉措來規(guī)范地方政府負(fù)債，以城建債務(wù)性資金的增長直接拉動城建投資的增長。
另外，只有整合地方政府投融資平臺，才能規(guī)范平臺的融資行為。建議壓縮縣、區(qū)級投融資平臺，整合省、市級結(jié)構(gòu)完善、核心競爭力強(qiáng)的投融資平臺。同時，對地方政府擔(dān)保行為加強(qiáng)管理，在規(guī)范中把投融資平臺做大做強(qiáng)。地方政府要根據(jù)城市公共品成本合理分?jǐn)偟脑瓌t，嚴(yán)格財政資金預(yù)算管理，杜絕債務(wù)資金用于經(jīng)常性支出。必要的話，可按GDP的20%設(shè)置警戒線，控制地方政府負(fù)債率。
Q：在償債機(jī)制與資本結(jié)構(gòu)方面，地方政府應(yīng)該如何改革城市資源的經(jīng)營模式，保證投融資平臺的可持續(xù)發(fā)展？
A：地方政府應(yīng)將政府性債務(wù)納入財政預(yù)算，并設(shè)立償債基金，通過增加財政預(yù)算、發(fā)行地方政府債券等方式，解決財政困難，降低債務(wù)風(fēng)險。對純公益性政府債務(wù)應(yīng)從政府融資平臺逐步剝離。同時，建議按不低于政府債務(wù)余額的10%設(shè)置“償債基金”，并將其納入預(yù)算管理。要科學(xué)籌劃政府項(xiàng)目投資，量入為出，確保投資效益。
而在改善資本結(jié)構(gòu)方面，就需要通過改革城市資源的經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)價值最大化。地方政府投融資平臺的資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范清理，對純公益性質(zhì)的道路、橋梁、公園等資產(chǎn)要進(jìn)行剝離，并置入有穩(wěn)定現(xiàn)金流的公益資產(chǎn)。按照“資源資產(chǎn)化，資產(chǎn)資本化，資本證券化”的城市價值提升路徑，對現(xiàn)有城市資源的經(jīng)營模式進(jìn)行改革；扶持融資平臺公司控股、參股上市公司，通過資本市場的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)城市資源價值的最大化。
Q：在您看來，地方政府在平臺融資方面應(yīng)擔(dān)任什么樣角色？如何通過多元化的融資方式降低地方政府的融資成本？
A：地方政府首先要重視對地方政府投融資平臺的監(jiān)管力度。加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)控力度，建立并完善地方政府債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警體系。地方政府要提高信用意識，加大對融資平臺有效資源的注入，并對其承建的建設(shè)項(xiàng)目給予配套政策，確保項(xiàng)目資金平衡。
談到如何建立多元化融資渠道，深化投融資體制改革，地方政府的投融資平臺自身也應(yīng)該積極探索多元化的融資渠道，降低融資成本，緩解財政壓力。比如，進(jìn)一步擴(kuò)大債券、ABS等直接融資比例，以公開的市場融資行為強(qiáng)化信息披露，讓地方政府債務(wù)顯性化，包括發(fā)行債券（市政債券、企業(yè)債券）；嘗試資產(chǎn)證券化融資；積極采取BOT、TOT、PPP等項(xiàng)目融資模式。
