地方政府投融資平臺(tái)是現(xiàn)行地方政府債務(wù)管理制度下的權(quán)益性安排，它曾經(jīng)為中國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集了資金，開(kāi)辟了融資渠道，但因其隱蔽性、不規(guī)范又隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。為了預(yù)防其可能隱藏的風(fēng)險(xiǎn)，近幾年中央政府接連出手，但令人遺憾的是，由此所形成的債務(wù)卻依然在迅速膨脹。
有專家認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)的當(dāng)下，由地方投融資平臺(tái)所聚集的債務(wù)膨脹是必須的結(jié)果，并不是上級(jí)所能控制的，唯一解決的渠道就是規(guī)范化和透明化，進(jìn)行相應(yīng)的金融改革，探索“城投債”新規(guī)。
一批新形式的“國(guó)有企業(yè)”
有媒體披露，由國(guó)家審計(jì)署組織的從今年8月份開(kāi)始的全國(guó)政府性債務(wù)摸底工作已基本結(jié)束，進(jìn)入了報(bào)告匯總編寫(xiě)階段，相關(guān)的審計(jì)公告預(yù)計(jì)將于近期發(fā)布。
雖然地方債的具體數(shù)字還未可知，但根據(jù)各機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)以及相關(guān)知情人士透露的信息來(lái)看，目前地方政府性債務(wù)規(guī)模較2011年的審計(jì)結(jié)果將倍增，其中由地方投融資平臺(tái)聚集的債務(wù)依然占據(jù)大頭。
“這兩年舉債規(guī)模特別大！”這是某基層審計(jì)人員向某媒體談及此次審計(jì)的第一句話，語(yǔ)氣頗不平靜。該審計(jì)人員繼續(xù)說(shuō)，“這次審計(jì)出來(lái)的總的債務(wù)規(guī)模在2011年審計(jì)結(jié)果的總規(guī)?；A(chǔ)上幾乎翻一番，增長(zhǎng)速度確實(shí)很快?！?BR>
從全國(guó)范圍來(lái)看，投融資平臺(tái)債務(wù)和GDP比率仍是可控的，但由地方債可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)卻不容我們掉以輕心。尤其是在中央政府對(duì)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)把控得越來(lái)越嚴(yán)格的情況下，地方債務(wù)仍能呈幾何增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)更迫切需要引起我們的重視。
“這說(shuō)明堵并不是解決問(wèn)題的辦法?！苯邮堋吨袊?guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部教授時(shí)紅秀表示，進(jìn)行城市化建設(shè)時(shí)期對(duì)任何國(guó)家而言都是一個(gè)很重的負(fù)擔(dān)，如果僅僅靠各地稅收來(lái)投資，這是哪個(gè)國(guó)家都不能承擔(dān)的。只要我們還要進(jìn)行城市化，就需要投入大量的資金，除非你不進(jìn)行城市化建設(shè)。
當(dāng)前城鎮(zhèn)化需求、城市開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求強(qiáng)烈，供給方只有財(cái)政收入合法，供需嚴(yán)重不平衡，在這種情況下，時(shí)紅秀分析，最終的結(jié)果就是導(dǎo)致投融資平臺(tái)公司融資規(guī)模不斷膨脹。
在我國(guó)，由于《預(yù)算法》明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”，由于地方政府沒(méi)有一條正當(dāng)透明的融資渠道，而資金需求旺盛，為了籌集資金，地方政府只有通過(guò)批地、財(cái)政補(bǔ)貼等注資方式組織建立企業(yè)性質(zhì)的地方城市建設(shè)公司，然后通過(guò)城市建設(shè)公司發(fā)行債券，即“城投債”來(lái)融資。
中國(guó)的“城投債”最早誕生于上海。1992年，為拓寬城市建設(shè)融資渠道，上海市專門成立一家對(duì)城市建設(shè)和維護(hù)資金進(jìn)行籌措和管理的城市建設(shè)專業(yè)投資和開(kāi)發(fā)控股公司—上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司。第二年，該公司發(fā)行了中國(guó)第一只“城投債”，自此各地政府紛紛效仿，一時(shí)間中國(guó)的城投公司如雨后春筍般不斷涌現(xiàn)，“城投債”的發(fā)行規(guī)模不斷增加。
金融危機(jī)后，地方投融資平臺(tái)達(dá)到了鼎峰，有統(tǒng)計(jì)顯示，當(dāng)前各類平臺(tái)公司總數(shù)已達(dá)11000家，作為獨(dú)立公司法人，該公司既可以繞開(kāi)地方政府不得開(kāi)列赤字的限制，又為各地提供了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目及工業(yè)投資籌措了資金。
據(jù)悉，剛開(kāi)始這些投融資平臺(tái)還多依賴銀行貸款，后來(lái)則開(kāi)始通過(guò)債券、信托產(chǎn)品甚至建設(shè)-移交、融資租賃、城市發(fā)展基金等多種方式融資，這使得地方政府的債務(wù)構(gòu)成越來(lái)越復(fù)雜，并且難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和有效管控。
自從前幾年有關(guān)地方債的風(fēng)險(xiǎn)被披露后，中央政府就加強(qiáng)了對(duì)地方債尤其是地方投融資平臺(tái)的控制。《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》被視為史上最嚴(yán)厲的地方政府投融資平臺(tái)規(guī)范文件之一，但該通知不僅未“澆滅”投資“城投債”的熱情，反而“催火”了“城投債”市場(chǎng)。2012年全年發(fā)行量翻番，同比增148%。有券商預(yù)測(cè)，在去年高增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，2013年“城投債”仍將狂飆突進(jìn)，發(fā)行規(guī)?；蜻_(dá)萬(wàn)億元以上。
自2011年以來(lái)，地方投融資平臺(tái)下沉趨勢(shì)明顯?！吧洗螌徲?jì)時(shí)，地方融資平臺(tái)多存在省、市一級(jí)，全國(guó)只有大概1/3的縣有平臺(tái)公司，且多在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。而此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)，基本上每個(gè)縣都有了自己的融資平臺(tái)公司。”據(jù)介紹，縣一級(jí)的融資平臺(tái)公司不能發(fā)債券，縣上建立融資平臺(tái)就是為了取得貸款，該審計(jì)人員宣稱，“它就是中央銀行的取款機(jī)?！?BR>
此外，地方政府投融資平臺(tái)仍然存在諸多問(wèn)題，如政府公務(wù)員兼任城投公司高管、違規(guī)擔(dān)保、盈利能力弱以及發(fā)債前的虛增資產(chǎn)等，經(jīng)營(yíng)性收入為負(fù)的城投公司其發(fā)債申請(qǐng)依然獲批等。
當(dāng)然最大的風(fēng)險(xiǎn)還在投融資平臺(tái)與地方政府撇不清的關(guān)系。雖然地方政府因其注入的資產(chǎn)成為有限責(zé)任人，但是在實(shí)際操作中，地方政府為維持融資平臺(tái)的信譽(yù)和持續(xù)經(jīng)營(yíng)，不得不對(duì)其承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。
從另一個(gè)角度來(lái)看，時(shí)紅秀認(rèn)為，投融資平臺(tái)正成為新時(shí)期出現(xiàn)的一批新形式的“國(guó)有企業(yè)”。他們有的董事長(zhǎng)是由當(dāng)?shù)氐呢?cái)政局長(zhǎng)擔(dān)任，有的是由分管的副市長(zhǎng)擔(dān)任，再次陷入了政企不分的狀態(tài)，本來(lái)我們認(rèn)為我們的國(guó)企改制已經(jīng)完成，但其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)還沒(méi)有完成，改革的之路還很長(zhǎng)，新一輪的國(guó)企改制亟待拉開(kāi)序幕。
“必須要進(jìn)行改革，不然我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就亂套了?！睍r(shí)紅秀說(shuō)，地方政府借貸卻由中央政府最終兜底。“一群沒(méi)有破產(chǎn)之憂的債務(wù)人和一群沒(méi)有破產(chǎn)之憂的債權(quán)人，這是非常危險(xiǎn)的?！?BR>
開(kāi)辟透明的融資渠道
很多業(yè)內(nèi)人士把地方債的膨脹歸結(jié)為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，認(rèn)為是由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配造成的，但時(shí)紅秀認(rèn)為，其實(shí)這個(gè)問(wèn)題追根到底還是金融問(wèn)題，是由于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化在加速推進(jìn)的情況下，我國(guó)相關(guān)的體制改革尤其是金融改革并沒(méi)有跟上，沒(méi)有為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供相匹配的體制環(huán)境造成的。
這就需要改革，時(shí)紅秀呼吁，我國(guó)要加快進(jìn)行金融改革和債券市場(chǎng)改革。我們要看到，進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)是各國(guó)政府都應(yīng)該承擔(dān)的職能，在中央政府不能承擔(dān)的情況，地方政府就必須去承擔(dān)，所以說(shuō)最關(guān)鍵的問(wèn)題就是如何承擔(dān)的問(wèn)題。
通過(guò)投融資平臺(tái)籌集資金是特定歷史時(shí)期地方政府所展開(kāi)的探討，時(shí)紅秀對(duì)投融資平臺(tái)在歷史時(shí)期做出的重大貢獻(xiàn)給予了充分的肯定，“這是歷史的必然，假如我們不做的話，我們的城鎮(zhèn)化進(jìn)程一定要比現(xiàn)在差得很遠(yuǎn)?，F(xiàn)階段出現(xiàn)問(wèn)題我們對(duì)此進(jìn)行糾正和改革就好了，這也是我們處理問(wèn)題一貫的作風(fēng)?！?BR>
“如何把這些投融資平臺(tái)公司改革為真正具有自有資產(chǎn)、具有負(fù)債能力、獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)。按照公司法的方式去治理這些公司，該破產(chǎn)就破產(chǎn)，該行政處罰就行政處罰，這是我們需要改革的地方?！睍r(shí)紅秀說(shuō)。
在這個(gè)問(wèn)題，我們可以借鑒國(guó)外一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，任何國(guó)家都需要進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，據(jù)時(shí)紅秀介紹，像一些發(fā)達(dá)國(guó)家，他們的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)是完全放開(kāi)的，完全推向市場(chǎng)，任何機(jī)構(gòu)都可以競(jìng)爭(zhēng)來(lái)開(kāi)發(fā)和建設(shè)。這些行業(yè)并非沒(méi)有利潤(rùn)，為什么國(guó)內(nèi)這方面有時(shí)會(huì)發(fā)生腐敗，這說(shuō)明這個(gè)行業(yè)并非沒(méi)有利潤(rùn)，還是有利潤(rùn)在里面的。
政府只出示標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)監(jiān)管就行，比如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，找專門的公司來(lái)做。這也是轉(zhuǎn)變政府職能的過(guò)程，把凡事都親力親為進(jìn)行城市建設(shè)的政府轉(zhuǎn)到監(jiān)管上來(lái)，公司做得不到位就給予處罰就行了。對(duì)于投入資金，時(shí)紅秀表示，除了項(xiàng)目收益本身外，可以用稅收收益來(lái)彌補(bǔ)。
開(kāi)放公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這個(gè)方向是沒(méi)錯(cuò)的，接受《中國(guó)產(chǎn)經(jīng)新聞》記者采訪的西南證券（600369,股吧）研究所所長(zhǎng)王劍輝認(rèn)為，目前完全開(kāi)放還是存在很多現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，比如建人民廣場(chǎng)讓誰(shuí)來(lái)投資，讓民營(yíng)投資，僅建廣場(chǎng)而言，由于沒(méi)有收益是沒(méi)有民資愿意干的，但如果綁定周邊的房地產(chǎn)，這可能會(huì)涉及到尋租的問(wèn)題?？傮w來(lái)看，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域以地方政府為主體的局面一時(shí)難以改變，在一些可能產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目中引入一些民間資本相對(duì)可行。
時(shí)紅秀的另一個(gè)建議就是為地方政府開(kāi)辟透明的融資渠道。對(duì)地方債和“城投債”加以區(qū)分，所謂地方債是指以地方政府的稅收和政府信譽(yù)為擔(dān)保來(lái)發(fā)債，這個(gè)《預(yù)算法》是禁止。用城投項(xiàng)目的收益和資產(chǎn)做擔(dān)保發(fā)“市政債”是可以的，不受《預(yù)算法》的約束，其他國(guó)家一般把這兩種債分得很清楚。比如美國(guó)19個(gè)州要發(fā)政府債，必須經(jīng)過(guò)全民公決的，但發(fā)“城投債”是完全可以的，因?yàn)樗麄冺?xiàng)目本身有資產(chǎn)和收益。
所謂“市政債”是針對(duì)特定項(xiàng)目發(fā)行的債，由具體的市政項(xiàng)目的收入來(lái)做抵押，這種“市政債”在國(guó)外是很普遍的，一般他們的期限比較長(zhǎng)。時(shí)紅秀說(shuō)，比如美國(guó)的市政債占到他們GDP的18%，20年期以上的債占總債券的50%以上。它們完全是市場(chǎng)運(yùn)行，只要符合發(fā)行的條件，就可以公開(kāi)在市場(chǎng)發(fā)行，而政府只負(fù)責(zé)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。
這等于為資本市場(chǎng)開(kāi)辟了一條新的投資渠道和投資工具。據(jù)時(shí)紅秀介紹，美國(guó)此類債券1/3的投資人是普通民眾，而2/3是各種機(jī)構(gòu)，比如養(yǎng)老金和社?；鸬?。
如果進(jìn)行改革，這恰恰能彌補(bǔ)我國(guó)債券市場(chǎng)的不足。作為債券市場(chǎng)重要組成部分，地方政府債券市場(chǎng)是我國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的“短板”，其發(fā)展的滯后限制了投資者的投資選擇，影響了證券市場(chǎng)的健康發(fā)展。
讓地方政府直接發(fā)債，并做到公開(kāi)化和透明化，這是未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展趨勢(shì)。王劍輝說(shuō)，但不可能一步做到位，在這之前需要對(duì)目前的信用體系做一個(gè)評(píng)估，對(duì)以前的債務(wù)和擔(dān)保做清理，這個(gè)整理時(shí)間可能會(huì)比較長(zhǎng)。
王劍輝指出，目前我國(guó)正在逐步放權(quán)，從審批權(quán)開(kāi)始，各種項(xiàng)目的審批權(quán)已經(jīng)開(kāi)始下放，下一步就是財(cái)權(quán)的下放，給予地方政府更多的財(cái)源。比如提高地方營(yíng)業(yè)稅的分成等，從這個(gè)角度來(lái)解決地方政府的稅源問(wèn)題。
但時(shí)紅秀認(rèn)為，僅僅依靠政策的調(diào)整是不行的，“起決定作用的還是體制問(wèn)題。體制問(wèn)題不改，靠政策是解決不了這個(gè)問(wèn)題，這些問(wèn)題只會(huì)越來(lái)越嚴(yán)重。”
