文章來源：清控偉仕咨詢
作者：嚴(yán)衎 北京清控偉仕咨詢有限公司總監(jiān)
近期，南方某市的一份棚改政策文件（下稱“文件”）在業(yè)內(nèi)引發(fā)熱議。此文件部分反映了地方較為普遍而且緊迫的發(fā)展訴求，也折射出在大的政策環(huán)境下，地方政府急于尋找地方經(jīng)濟(jì)突圍路徑的心態(tài)。本文嘗試分析這份文件在政策層面的創(chuàng)新，及其可能存在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，并以此為基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)內(nèi)棚改項(xiàng)目的發(fā)展方向予以簡(jiǎn)析。
一、創(chuàng)新的目的在于突圍
創(chuàng)新點(diǎn)之一：拓寬收益自求平衡的渠道
文件開篇即明確“通過棚戶區(qū)改造與片區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的緊密結(jié)合，確保棚改開發(fā)收益自求平衡”，后續(xù)又說明了具體的平衡方式：
按照“收支兩條線”管理原則，對(duì)不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的項(xiàng)目，棚改片區(qū)所產(chǎn)生的土地收益和報(bào)建費(fèi)全部用于該棚改片區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；若仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡，對(duì)棚改片區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的一定年限的地方收入部分，可以專項(xiàng)用于該棚改片區(qū)的建設(shè)。
財(cái)政部在關(guān)于印發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)）中約定的棚改專項(xiàng)債券的本息還款來源：國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入（屬于政府的棚改項(xiàng)目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入）。與之相比，文件中主要增加了開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的一定年限的地方收入部分。該部分收入主要是未來區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的稅收增量，為前期投入的回收提供了多一重保障，同時(shí)也符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展溢出效益回收的邏輯。這一創(chuàng)新安排是文件其他安排得以成立的基礎(chǔ)，后文將對(duì)此予以具體分析。
創(chuàng)新點(diǎn)之二：全流程參與
除了傳統(tǒng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、基建公建、保障性安居工程、經(jīng)營(yíng)性用地開發(fā)建設(shè)外，文件還將片區(qū)開發(fā)中常見的產(chǎn)業(yè)招商和片區(qū)運(yùn)營(yíng)管理納入?yún)⑴c內(nèi)容，形成了完整的棚改項(xiàng)目鏈條，并且“鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本整體參與和運(yùn)作實(shí)施”。這說明對(duì)于該類項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣Ｍ@得的是一攬子解決方案。
創(chuàng)新點(diǎn)之三：經(jīng)營(yíng)性土地出讓
文件要求：“社會(huì)資本必須參與棚改片區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣掛牌出讓并報(bào)價(jià)”，同時(shí)規(guī)定“可以采取土地帶規(guī)劃條件和方案的方式公開掛牌出讓”以支持前期參與規(guī)劃工作的社會(huì)資本拿地。這和全流程參與以及一攬子解決方案的需求一脈相承，政府的根本目的是為了區(qū)域發(fā)展，前期土地整理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只是鋪墊，真正的發(fā)展可以說是從經(jīng)營(yíng)性用地出讓以及后續(xù)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入開始的。要求社會(huì)資本參與經(jīng)營(yíng)性用地招拍掛即要求其將眼光放長(zhǎng)遠(yuǎn)，注重后續(xù)的建設(shè)開發(fā)。
創(chuàng)新點(diǎn)之四：脫鉤市屬國(guó)有公司參
文件中的社會(huì)資本特別明確了包含“已通過市場(chǎng)化改制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，且不再承擔(dān)政府融資職能的市屬國(guó)有公司”。市屬國(guó)有公司作為熟悉當(dāng)?shù)厍闆r，承擔(dān)一定社會(huì)責(zé)任的公司，在較長(zhǎng)期的區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目中具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，以合適的方式進(jìn)入到棚改項(xiàng)目中，應(yīng)該會(huì)對(duì)項(xiàng)目的長(zhǎng)期良性發(fā)展產(chǎn)生一定的積極作用。
綜上所述，文件以對(duì)棚改項(xiàng)目全流程的一攬子解決方案的需求為出發(fā)點(diǎn)，進(jìn)行了一系列的配套政策安排。由于項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容增加，投入周期延長(zhǎng)，文件中安排了配套的收入來源（見創(chuàng)新點(diǎn)之一）作為保障，如果沒有這一保障，投入和回收來源在預(yù)期數(shù)額存在不對(duì)等，必將影響社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與的信心。因此收入來源的保障安排是其他所有安排的前提。除此之外，文件還通過規(guī)定補(bǔ)償資金占用成本、征拆出讓完成時(shí)間等方式提升資金回收預(yù)期，其通過創(chuàng)新吸引社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與、重建市場(chǎng)信仰的考慮是相同的，此處不贅。
二、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避？
除了創(chuàng)新之外，文件勾勒出的棚改新模式又有哪些合風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)需要關(guān)注呢？
既要求發(fā)展，也要控債務(wù)。
從《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）出臺(tái)以來，控債一直都是國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主流政策導(dǎo)向，如果地方政府的創(chuàng)新嘗試于此有所偏離，甚至與之對(duì)沖，則合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)極大。對(duì)于棚改領(lǐng)域的該類嘗試，最需要留意的是如何避免舊債未償，又貸新款。
資金平衡測(cè)算
與棚改專項(xiàng)債券一樣，棚改新模式立意在更長(zhǎng)的周期內(nèi)自求平衡，同樣需要做好資金平衡測(cè)算方案，充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)情形（如土地?zé)o法按時(shí)計(jì)劃出讓）和相關(guān)應(yīng)對(duì)。這一過程需要政府方、潛在社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)和專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)共同參與，確保在項(xiàng)目實(shí)施前有各方都能夠認(rèn)可的資金平衡方案。
資金專項(xiàng)管理
嚴(yán)格遵循區(qū)域產(chǎn)出用于區(qū)域發(fā)展的原則，專項(xiàng)管理相關(guān)的政府性基金和一般公共預(yù)算收入，并將其作為資金平衡的唯一來源。避免從其他來源支付投資回報(bào)，造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。
合理安排支出義務(wù)
根據(jù)資金平衡方案設(shè)置合作期限，并且明確在合作到期后如果投資仍無(wú)法平衡的后續(xù)安排。可以參考片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目的相關(guān)設(shè)置，最大程度避免新增債務(wù)。
三、新的規(guī)則，誰(shuí)能進(jìn)場(chǎng)？
正如前文反復(fù)提到的，文件追求的是全生命周期的整合解決方案，傳統(tǒng)的依靠土地整理出讓，做地產(chǎn)開發(fā)等短平快打法難以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。這和相關(guān)地市的實(shí)際情況有關(guān)，純粹依靠短期的土地出讓收入可能難以覆蓋前期投入。因此，新的規(guī)則落腳點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)發(fā)展和片區(qū)開發(fā)。這兩項(xiàng)工作如果無(wú)法做好，投資回報(bào)就會(huì)變成無(wú)源之水。
棚改新模式下要完成后續(xù)的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入和經(jīng)營(yíng)性開發(fā)工作，項(xiàng)目實(shí)施周期較長(zhǎng)，且過程中涉及到規(guī)劃、設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等多種類型工作，單一投資人可能難以勝任，需要組團(tuán)合作介入，發(fā)揮各自的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)各自的利益訴求。此外，各路投資人也需要充分考慮和地方城投公司合作的可能性，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
據(jù)此，我們建議以下幾類機(jī)構(gòu)對(duì)棚改項(xiàng)目給予適當(dāng)關(guān)注，找準(zhǔn)自身定位，尋求與地方政府之間的利益訴求的交集，以在合規(guī)前提下共同促進(jìn)區(qū)域投融資模式的創(chuàng)新與發(fā)展。
咨詢機(jī)構(gòu)可以跳出單體項(xiàng)目PPP模式的窠臼，基于地方實(shí)際情況和發(fā)展訴求，提供整體方案策劃，協(xié)調(diào)各方訴求。
區(qū)域和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，協(xié)助地方政府確定合理的開發(fā)時(shí)序和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入規(guī)劃，奠定提升投資效率和區(qū)域產(chǎn)出的基礎(chǔ)。
金融機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)投資人除了考慮給社會(huì)資本融資外，也可重點(diǎn)考慮接觸一下地方城投了。
施工企業(yè)在沒有其他專業(yè)優(yōu)勢(shì)的情況下，可以考慮與其他合作伙伴分享一部分工程利潤(rùn)，同時(shí)發(fā)揮其在融資層面的優(yōu)勢(shì)。
運(yùn)營(yíng)單位，包括基建公建的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，經(jīng)營(yíng)性設(shè)施運(yùn)營(yíng)等。也可以在產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，產(chǎn)業(yè)培育等方面發(fā)力，真正做大蛋糕，為溢價(jià)回收機(jī)制提供活水之源。
四、從發(fā)展的角度重塑市場(chǎng)信仰
對(duì)于地方政府而言，求發(fā)展是永恒的主題，其中無(wú)疑蘊(yùn)藏著長(zhǎng)期、巨大的投資需求。在控債為主的大背景之下，各地政府都在積極尋求突破，探索合規(guī)且能被市場(chǎng)認(rèn)可的新模式、新思路。相關(guān)的探索可能在市場(chǎng)端需要一定的磨合期，在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，如能促成落地案例，勢(shì)必會(huì)對(duì)相關(guān)政策導(dǎo)向產(chǎn)生積極影響，甚至成為改變整個(gè)區(qū)域開發(fā)模式和規(guī)則的潮流，重塑市場(chǎng)信仰。
