來(lái)源：現(xiàn)代咨詢 作者：陳海蔚 張奇 一、地方政府專項(xiàng)債概況 （一）地方政府專項(xiàng)債簡(jiǎn)介 在剝離融資平臺(tái)政府融資職能和規(guī)范地方政府債務(wù)的背景下，財(cái)政部為地方政府債務(wù)融資開辟前門，鼓勵(lì)地方政府探索項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目收益專項(xiàng)債”），為地方政府債務(wù)融資開辟新途徑。
當(dāng)前財(cái)政部已成熟推出土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路三類專項(xiàng)債券，地方政府積極在其他公益性領(lǐng)域內(nèi)試點(diǎn)探索，如軌道交通、公立醫(yī)院、高等院校等專項(xiàng)債券。
表1 財(cái)政部專項(xiàng)債券相關(guān)政策文件
（二）地方政府專項(xiàng)債發(fā)行狀況
1、2018年地方政府專項(xiàng)債發(fā)行情況
截止11月份，全國(guó)共完成新增專項(xiàng)債券13207億元，占2018年新增專項(xiàng)債務(wù)限額13500億元的98%，平均利率為3.9%，平均期限為4.6年。根據(jù)wind數(shù)據(jù)，2018年新增項(xiàng)目收益專項(xiàng)債10336億元，其中以土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券為主，占比分別為57%與31%。
圖1 2018年項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券發(fā)行分類
2、后續(xù)年份地方政府專項(xiàng)債發(fā)展展望
新增專項(xiàng)債額度自2015年開始，經(jīng)歷了1000億、4000億、8000億、13500億元的增長(zhǎng)過程，2018年12月的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議提出2019年將繼續(xù)大幅增加地方政府專項(xiàng)債券，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。
2018年12月，人大常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。目前已下達(dá)新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，2019年后專項(xiàng)債務(wù)發(fā)行節(jié)奏更加緊湊。
二、新形勢(shì)下地方政府專項(xiàng)債的創(chuàng)新應(yīng)用
（一）政府專項(xiàng)債與城投債券功能互補(bǔ)
城投債在推動(dòng)中國(guó)城市發(fā)展進(jìn)程發(fā)揮了不可或缺的作用，但在本輪融資平臺(tái)強(qiáng)監(jiān)管下，城投債失去了政府信用背書后發(fā)行難度增加，平臺(tái)公司難以持續(xù)推動(dòng)城市發(fā)展。
此背景下地方政府專項(xiàng)債可與城投債形成功能互補(bǔ)作用，以地方政府為發(fā)行主體的專項(xiàng)債發(fā)行難度較低，可直接基于政府信用和項(xiàng)目質(zhì)地以較低成本募集大量資金，與城投債形成良性互補(bǔ)，共同推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展。
專項(xiàng)債券發(fā)行解決部分政府資金缺口，也為平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)開展帶來(lái)機(jī)遇，平臺(tái)公司可在土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域承接政府項(xiàng)目，與政府形成市場(chǎng)化交易結(jié)算機(jī)制，提升公司經(jīng)營(yíng)收益能力，為公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)。
圖2 政府專項(xiàng)債與城投債功能互補(bǔ)示意圖
（二）政府專項(xiàng)債與PPP的有效銜接
當(dāng)前地方政府現(xiàn)存的融資方式僅有PPP和政府債。在規(guī)范化運(yùn)作和財(cái)政承受能力約束下，PPP推進(jìn)面臨一定難度，且期限短、缺乏運(yùn)營(yíng)內(nèi)容項(xiàng)目不適宜采用PPP運(yùn)作。
一方面，政府專項(xiàng)債可為PPP難以推進(jìn)或不適宜采用PPP的項(xiàng)目募集建設(shè)資金，化解財(cái)政資金壓力，推動(dòng)項(xiàng)目進(jìn)展。另一方面可進(jìn)一步探索政府專項(xiàng)債券與PPP的結(jié)合使用方式，在厘清法律關(guān)系的前提下，嘗試以專項(xiàng)債資金為PPP提供合理資金支持，如專項(xiàng)債作為政府方資本金出資成立項(xiàng)目公司等。
圖3 政府專項(xiàng)債與PPP有效銜接示意圖
（三）政府投融資體制增添新動(dòng)力
政府投融資是指地方政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、片區(qū)開發(fā)提供資金來(lái)源的重要方式。近年來(lái)，地方政府通過融資平臺(tái)、PPP、購(gòu)買服務(wù)等模式為城市發(fā)展提供有力資金支出，在政府債務(wù)融資和PPP規(guī)范化的背景下，地方需要開創(chuàng)新型投融資方式滿足城市發(fā)展需求。
政府專項(xiàng)債，尤其項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的出現(xiàn)有效的改善政府投融資困境，成為支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，有效的維持地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。政府專項(xiàng)債為地方政府投融資體制新增強(qiáng)有力的新動(dòng)力，助力與政府投融資體制完善化。
圖4 政府投融資體制示意圖
三、地方政府專項(xiàng)債發(fā)展再思考
（一）募投項(xiàng)目遴選合規(guī)合理
專項(xiàng)債券需優(yōu)先遴選質(zhì)地較優(yōu)、手續(xù)合規(guī)的項(xiàng)目。一方面項(xiàng)目未來(lái)可形成較為穩(wěn)定、可觀的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入，保障專項(xiàng)債券償債資金來(lái)源；另一方面完善環(huán)評(píng)、可研批復(fù)、土地證、規(guī)劃許可證等項(xiàng)目審批手續(xù)，保障項(xiàng)目合法合規(guī)。合理的遴選標(biāo)準(zhǔn)利于降低債券發(fā)行申請(qǐng)難度，有力規(guī)避債券發(fā)行過程的法律風(fēng)險(xiǎn)和債券償還過程中的違約風(fēng)險(xiǎn)。
（二）債券資金使用監(jiān)督
專項(xiàng)債券資金使用需嚴(yán)格對(duì)應(yīng)項(xiàng)目，債券資金合規(guī)性使用是保障投資者利益的重要前提，財(cái)政部門和審計(jì)部門需加強(qiáng)債券資金撥付、使用、支付等環(huán)節(jié)的監(jiān)督力度，既要規(guī)避主管部門、實(shí)施單位出現(xiàn)資金挪用，又要避免債券資金大量閑置，提升資金使用效率。
（三）債券信息持續(xù)披露
除專項(xiàng)債券首次發(fā)行需披露項(xiàng)目概況、項(xiàng)目收益與融資自求平衡方案、法律意見書、專項(xiàng)評(píng)價(jià)報(bào)告等文件外，在債券存續(xù)期內(nèi)，地方政府仍需持續(xù)披露債券相關(guān)信息，包括但不限于地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、債券資金使用情況、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度與運(yùn)營(yíng)情況、項(xiàng)目收益與對(duì)應(yīng)形成的資產(chǎn)情況以及其他可能影響專項(xiàng)債券償還能力的重大事項(xiàng)。
（四）第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)引入
地方政府在發(fā)行專項(xiàng)債券前期，可積極發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力以輔助債券發(fā)行，協(xié)助政府完成項(xiàng)目遴選與手續(xù)完善、策劃資金平衡方案、編制債券發(fā)行方案。通過引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)可提高政府公信力，避免政府自說(shuō)自話，規(guī)避債券發(fā)行存在的部分問題，降低債券潛在風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)行難度，提高債券募集能力。
