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    轉(zhuǎn)型倒計(jì)時(shí) ——從地方融資平臺(tái)角度解讀國(guó)辦發(fā)[2018]101號(hào)文

    日期:2018.11.27 閱讀:6810

    作者簡(jiǎn)介:

    趙錚 博士 南京謀仕資產(chǎn)管理有限公司  


    10月31日,國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)[2018]101號(hào),以下簡(jiǎn)稱為《意見》),《意見》明確指出了彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域“短板”的九個(gè)重要領(lǐng)域,并從十個(gè)方面進(jìn)一步提出了相應(yīng)的配套措施。從城投行業(yè)的角度來(lái)看,尤為值得關(guān)注的是配套措施中第六條提出了“合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求”的一系列舉措。部分業(yè)內(nèi)人士、專家認(rèn)為,對(duì)于城投行業(yè)而言,這是“冬去春來(lái)”的重大利好政策,而筆者認(rèn)為,在中央全面摸底地方隱性債務(wù)的大環(huán)境下,該政策的出臺(tái),實(shí)則是給融資平臺(tái)類企業(yè)開啟了“市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型”倒計(jì)時(shí)。

    一、政策分析

    《意見》的出臺(tái),是對(duì)7月23日國(guó)常會(huì)提出“引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化原則保障融資平臺(tái)公司合理融資需求”的延續(xù)與補(bǔ)充,核心內(nèi)容有以下三方面:

    (一)路徑相同,效果不同

    以國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)文為起點(diǎn)至《意見》出臺(tái),中央對(duì)于融資平臺(tái)類企業(yè)政策調(diào)整的大致脈絡(luò)如表1所示。

    表1 主要政策與趨勢(shì)

    文號(hào)

    核心內(nèi)容

    趨勢(shì)判斷

    國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)

    剝離融資平臺(tái)企業(yè)政府融資職能

    收緊

    國(guó)辦發(fā)[2015]40號(hào)

    依法合規(guī)積極支持融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資

    寬松

    財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)

    財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)

    切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理

    收緊

    不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付(收)賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資

    國(guó)辦發(fā)[2018]101號(hào)

    合理保障融資平臺(tái)公司正常融資需求

    似松實(shí)緊

    根據(jù)表1概括的政策趨勢(shì)可以看出,《意見》的出臺(tái),似乎又是“熟悉的配方”(與2015年的40號(hào)文類似,《意見》指出,對(duì)必要在建項(xiàng)目繼續(xù)融資,避免爛尾),但考慮到隱性債務(wù)賬本及處理方式尚未公布,以及目前融資平臺(tái)類企業(yè)融資的渠道及資金取得難度,《意見》對(duì)于城投行業(yè)未來(lái)發(fā)展的影響,絕不是“熟悉的味道”,最主要的原因就是能用的融資渠道已經(jīng)“所剩無(wú)幾”。在87號(hào)文徹底封閉由政府購(gòu)買服務(wù)所構(gòu)建的各類融資渠道后,除了棚戶區(qū)改造項(xiàng)目之外,實(shí)體化經(jīng)營(yíng)能力不足的融資平臺(tái)類企業(yè)幾乎再無(wú)任何途徑獲取項(xiàng)目建設(shè)資金;有部分實(shí)體業(yè)務(wù)的企業(yè),也無(wú)一例外的受到了融資成本上升的沖擊,在中央積極推行地方政府專項(xiàng)債券,以及央行定向降準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)條件下,即便《意見》要求金融機(jī)構(gòu)有所作為,對(duì)于大多數(shù)核心主業(yè)尚不明確的融資平臺(tái)類企業(yè)而言,金融機(jī)構(gòu)除了按政策要求維持其資金周轉(zhuǎn)之外,對(duì)于拓展其資金來(lái)源,實(shí)則“有心無(wú)力”。

    (二)緩釋風(fēng)險(xiǎn)

    與國(guó)辦發(fā)[2015]40號(hào)文不同,《意見》的一大看點(diǎn)就是要求金融機(jī)構(gòu)以“風(fēng)險(xiǎn)緩釋”為原則,防范存量隱性債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。目前,融資平臺(tái)類企業(yè)所涉及的政府隱性債務(wù)主要有兩大來(lái)源,一是為了維護(hù)地方政府“低負(fù)債”形象,未按照財(cái)預(yù)[2014]351號(hào)文的要求,把實(shí)際上應(yīng)該由地方政府償還的債務(wù)歸為企業(yè)債務(wù);二是在2015年1月1日之后,通過違規(guī)擔(dān)保、財(cái)政托底、政府購(gòu)買服務(wù)、融資代建、偽PPP等多種方式形成的債務(wù)。根據(jù)《意見》的要求,如果融資平臺(tái)企業(yè)在償還該類債務(wù)時(shí)遇到困難,則可通過與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商,以展期或債務(wù)重組的方式維持資金周轉(zhuǎn)——前提條件是不增加地方政府隱性債務(wù),也就是說,即便目前尚不清楚隱性債務(wù)的規(guī)模與處置方式,維持存量隱性債務(wù)的周轉(zhuǎn)資金,已經(jīng)完全是企業(yè)行為(可以理解為,自《意見》下發(fā)之日起,融資平臺(tái)新產(chǎn)生的任何債務(wù),與地方政府再無(wú)關(guān)聯(lián)),這是《意見》的另一大看點(diǎn)。

    (三)支持轉(zhuǎn)型

    《意見》的第三大看點(diǎn)就是明確支持融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。與財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)文(提出推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的國(guó)有企業(yè))相比,《意見》實(shí)際上已經(jīng)向大部分尚未啟動(dòng)轉(zhuǎn)型工作,且身負(fù)政府隱性債務(wù)的融資平臺(tái)類企業(yè)指出了主動(dòng)開啟轉(zhuǎn)型工作的最后時(shí)間節(jié)點(diǎn)——以政府隱性債務(wù)處理方式明確后為限:對(duì)于大多數(shù)融資平臺(tái)類企業(yè)而言,轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)就是要構(gòu)建核心主業(yè),并根據(jù)核心主業(yè)培育關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)體系,依托具有造血能力的業(yè)務(wù)體系,才能打開市場(chǎng)化融資渠道,形成良性循環(huán)——如果某傳統(tǒng)融資平臺(tái)公司在隱性債務(wù)處理方式明確之后仍未啟動(dòng),從金融機(jī)構(gòu)的角度出發(fā),必然無(wú)法接受“無(wú)限期”維持其債務(wù)資金周轉(zhuǎn)的條件(除非政府剝離企業(yè)全部隱性債務(wù)),緩釋風(fēng)險(xiǎn)并不代表不發(fā)生風(fēng)險(xiǎn);從地方政府(尤其是有擁有多家融資平臺(tái)類企業(yè)的)的角度出發(fā),在隱性債務(wù)處理方式明確之后,與其竭盡全力幫助所有融資平臺(tái)類企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型,不如通過合并、重組等方式,將應(yīng)由企業(yè)承擔(dān)的債務(wù)集中至某一融資平臺(tái)類企業(yè)(不排除依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》的精神,對(duì)嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的融資平臺(tái)公司實(shí)施破產(chǎn)重整或清算),扶持其他未承擔(dān)債務(wù)的企業(yè)發(fā)展壯大。由此可見,從融資平臺(tái)企業(yè)的角度出發(fā),早轉(zhuǎn)型早主動(dòng),主動(dòng)作為才有可能在存量隱性債務(wù)的劃分上與政府達(dá)成“友善博弈”,《意見》絕不是重磅利好,而是最后一根稻草——要么轉(zhuǎn)型自救,要么被隱性債務(wù)壓垮。

    二、轉(zhuǎn)型路徑

    從短期角度出發(fā),“退出平臺(tái)”或許能夠起到“保融資”的效果(《意見》指出,按照一般企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺(tái)公司審核放貸),但是退臺(tái)程序較為復(fù)雜,且需要銀監(jiān)部門的審核;從中長(zhǎng)期角度出發(fā),只有切實(shí)轉(zhuǎn)型,才能為融資平臺(tái)企業(yè)提供長(zhǎng)效發(fā)展動(dòng)力,轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)企業(yè)在城市發(fā)展過程中的角色轉(zhuǎn)變:即有城市建設(shè)的“項(xiàng)目金主(融資者)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤绊?xiàng)目投資者”或“項(xiàng)目管理者”,無(wú)論轉(zhuǎn)為哪一種角色,其核心問題都是“要效益”——只有“要到效益”,平臺(tái)公司才有能力去化解存量債務(wù)。

    (一)項(xiàng)目投資者

    目前,可通過PPP模式來(lái)實(shí)現(xiàn)這一角色的轉(zhuǎn)變(《意見》中強(qiáng)調(diào)了采用PPP模式彌補(bǔ)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域短板)。平臺(tái)公司參與PPP項(xiàng)目有兩種方式:一是以政府方出資代表的身份(符合財(cái)金[2014]113號(hào)文的規(guī)定,安慶外環(huán)北路的政府方出資代表就是安慶城投)參與PPP項(xiàng)目,二是以社會(huì)資本方的身份參與PPP項(xiàng)目(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)文已明確指明了路徑:對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的,在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下,可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目,通過與政府簽訂合同方式,明確責(zé)權(quán)利關(guān)系)。

    無(wú)論采用哪一種方式,平臺(tái)公司都可通過投資占股,獲取合理回報(bào)(獲取回報(bào)的權(quán)利是由《PPP項(xiàng)目合同》進(jìn)行約定的,穩(wěn)定而有保障)。作為社會(huì)資本方參與PPP項(xiàng)目時(shí),多數(shù)平臺(tái)公司因缺少施工承包資質(zhì)(少數(shù)具備施工承包資質(zhì)的平臺(tái)公司則可獨(dú)立參與,既獲取投資回報(bào),又獲取施工利潤(rùn)),故采用聯(lián)合體方式(平臺(tái)公司作為財(cái)務(wù)投資人,聯(lián)合具備施工承包資質(zhì)的建設(shè)單位)介入,并通過聯(lián)合體成員內(nèi)部的股權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)全部或部分資本退出。

    除此之外,產(chǎn)業(yè)投資(如投資入股當(dāng)?shù)氐膬?yōu)質(zhì)企業(yè))、股權(quán)投資(如參股金融機(jī)構(gòu))等方式,也是融資平臺(tái)企業(yè)在轉(zhuǎn)型過程中的重要抓手,能夠在獲取穩(wěn)定現(xiàn)金流的同時(shí),實(shí)現(xiàn)“管好資本”的目標(biāo)。

    (二)項(xiàng)目管理者

    實(shí)現(xiàn)這一角色的轉(zhuǎn)變主要依托于代建制度(國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)文明確指出,對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”,即通過招標(biāo)等方式,選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施,嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗(yàn)收后移交給使用單位)。目前,部分平臺(tái)公司已利用其運(yùn)作過公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的相關(guān)經(jīng)驗(yàn),開展了代建業(yè)務(wù),并已擁有一批具備一定資質(zhì),精通項(xiàng)目管理全流程的業(yè)務(wù)團(tuán)隊(duì)。

    依托政府性項(xiàng)目代建業(yè)務(wù)(包含前期工作階段代理與項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施代理),可以實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的“軟化”與“服務(wù)化”,尤其是通過一定時(shí)間的業(yè)務(wù)積累與學(xué)習(xí)(兩年左右),平臺(tái)公司能夠通過并購(gòu)、參股或內(nèi)部挖潛等方式,培育出工程貿(mào)易類業(yè)務(wù)。

    業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的軟化,尤其是通過參股或并購(gòu)方式開展的服務(wù)業(yè)務(wù),不僅是平臺(tái)公司構(gòu)建實(shí)體化運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)板塊的手段之一,也是平臺(tái)公司通過混合所有制實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)改革的重要嘗試,具有深遠(yuǎn)意義。

    三、結(jié)語(yǔ)

    《意見》的出臺(tái),反映出中央政府控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),以及“強(qiáng)迫”融資平臺(tái)類企業(yè)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立的堅(jiān)定決心,在隱性債務(wù)“利劍高懸”,且融資渠道受限的環(huán)境下,轉(zhuǎn)型發(fā)展,市場(chǎng)化運(yùn)作,對(duì)于平臺(tái)公司而言,已不再是“盡快實(shí)現(xiàn)”之類的口號(hào)或標(biāo)語(yǔ),而是攸關(guān)企業(yè)格局的存亡之道,不可不察。