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    “101號文”與“四萬億計劃”的七大區(qū)別及給地方政府的五點建議

    日期:2018.11.01 閱讀:7534

    來源:現(xiàn)代咨詢 作者:丁逸 王蓬 萬文清 丁伯康

    昨日,《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》(國辦發(fā)〔2018〕101號,以下簡稱“101號文”)一文,不僅引來了社會的廣泛關注,同時對當前低迷的經(jīng)濟走勢和地方政府融資平臺,也帶來了活力和信心。文件提出了加大在建項目和補短板重大項目的金融支持力度,合理保障融資平臺公司正常融資需求,充分調動民間投資積極性和規(guī)范有序推進PPP項目等方面的措施。

    通過研讀和分析,我們認為,該文件對努力實現(xiàn)經(jīng)濟社會運行的穩(wěn)中有進,有效解決當前政府投資和民間投資“雙下降”局面,提振地方政府融資平臺信心等方面將產(chǎn)生積極的促進作用。同時也深感該文件在再現(xiàn)當年國家推出四萬億經(jīng)濟提振計劃的同時,開創(chuàng)性的將政府推動基礎設施領域投資行為,進行了更加科學的規(guī)劃與重構。在我國經(jīng)濟由高速增長轉向高質量發(fā)展階段全面系統(tǒng)的部署了政府投資項目、經(jīng)濟轉型目標、金融政策環(huán)境、民間資本、國有企業(yè)及融資平臺等相關因素及主體的指導性工作。因此,該文件將帶來和以往完全不同的提振效果。

    一、“四萬億計劃”的十項措施及資金投向

    2008年11月5日,時任國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議,研究部署進一步擴大內需、促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的措施。會議認為,國際金融危機日趨嚴峻,為抵御國際經(jīng)濟環(huán)境對我國的不利影響,必須采取靈活審慎的宏觀經(jīng)濟政策,以應對復雜多變的形勢。要實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策,出臺更加有力的擴大國內需求措施,加快民生工程、基礎設施、生態(tài)環(huán)境建設和災后重建,提高城鄉(xiāng)居民特別是低收入群體的收入水平,促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。會議確定了進一步擴大內需、促進經(jīng)濟增長的十項措施:

    表1  2008年我國四萬億計劃的十大措施

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    來源:國家發(fā)展改革委網(wǎng)站

    這項計劃實施到2010年底,按照原國家發(fā)改委主任張平介紹,共投資約4萬億元,其資金投向大體如下表:

    表2  2008年我國四萬億計劃重點投資領域和投資規(guī)模

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    來源:國家發(fā)展改革委網(wǎng)站

    其中,四萬億的投資主要分布在民生工程,包括教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等社會事業(yè),這部分投資占44%;結構調整、節(jié)能減排、生態(tài)建設,占整個投資的16%;重大基礎設施項目建設,包括交通基礎設施、鐵路、公路、水利工程等則占23%;汶川地震后的災后重建投資占比14%;其他公共支出占總投資3%。由此可以看出,并沒有資金進入房地產(chǎn)和“兩高一資”產(chǎn)能過剩行業(yè)。

    二、“101號文”保持基礎設施補短板力度的九大領域和十項措施

    為聚焦關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié),保持基礎設施領域補短板力度,進一步完善基礎設施和公共服務,提升基礎設施供給質量,更好發(fā)揮有效投資對優(yōu)化供給結構的關鍵性作用,保持經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展,2018年10月31日國務院辦公廳印發(fā)《關于保持基礎設施領域補短板力度的指導意見》。其中,文件明確在九大關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)補短板,具體內容如下表:

    表3  保持基礎設施補短板的九大關鍵領域

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    此外,101號文還提出了十項保持基礎設施領域補短板的政策措施:

    1.要加強重大項目儲備;

    2.要加快推進項目前期工作和開工建設;

    3.要保障在建項目順利實施,避免形成“半拉子”工程;

    4.要加強地方政府專項債券資金和項目管理;

    5.要加大對在建項目和補短板重大項目的金融支持力度;

    6.要合理保障融資平臺公司正常融資需求;

    7.要充分調動民間投資積極性;

    8.要規(guī)范有序推進政府和社會資本合作(PPP)項目;

    9.要深化投資領域“放管服”改革;

    10.要防范化解地方政府隱性債務風險和金融風險。

    三、“101號文”與“四萬億計劃”七大區(qū)別

    (一)在加大政府投資的同時,鼓勵民間資本積極參與

    保持基礎設施領域補短板,就需要將政府投資引導與社會資本參與結合。此次補短板,不單單以政府信用為依托進行項目融資,而是強調充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,積極鼓勵民間資本參與補短板項目建設。同時提出更好的發(fā)揮政府投資引導帶動作用,為市場主體創(chuàng)造良好的投資環(huán)境。這與當時國家推出“四萬億計劃”時,完全由政府投入和投融資平臺參與的基礎設施投資相比,還是有了本質上的區(qū)別。投資主體的多樣化必然帶來投資項目效率的發(fā)揮。

    (二)圍繞“供給側改革與基礎設施短板”精準滴灌

    此次保持基礎設施領域補短板力度,主要圍繞全面建成小康社會目標和高質量發(fā)展要求,堅持既不過度依賴投資也不能不要投資、防止大起大落的原則,聚焦關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié),如中西部地區(qū)基礎設施的短板、農村基礎設施的短板以及生態(tài)環(huán)保領域基礎設施和公共服務投資的補短板。這和2008年重點應對國際金融危機所導致的我國國民經(jīng)濟下滑,提出重點通過加大基礎設施領域項目的投資,以鐵(路)、公(路)、機(場)為代表的大型基礎設施投資拉動經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè),以及在項目質量上也有明顯的差別。

    (三)“量力而行”保障項目合理融資需求

    此次文件要求,在依法合規(guī)的前提下,統(tǒng)籌保障在建項目合理資金需求,推動在建項目順利實施,確保工程質量安全,早日建成發(fā)揮效益,避免形成“半拉子”工程。同時,要根據(jù)地方財政承受能力和地方政府投資能力,合理安排工程項目建設,堅決避免盲目投資、重復建設。同時規(guī)范好地方政府舉債融資,管控好新增項目的融資。這和“四萬億計劃”下,部分地方政府盲目決策、盲目融資、貪大求洋搞重復建設相比,也稱得上是實事求是、對癥下藥。

    (四)“項目儲備與滾動接續(xù)機制”約束盲目投資

    文件提出,要加強重大項目儲備。根據(jù)重大戰(zhàn)略部署、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要、重大建設規(guī)劃以及財政承受能力和政府投資能力等,對接經(jīng)濟發(fā)展和民生需要,分近期、中期、長期三類儲備一批基礎設施等重點領域補短板重大項目,形成項目儲備和滾動接續(xù)機制。這和當年推行“四萬億計劃”時,地方政府快速包裝項目、盲目上項目形成了明顯反差。文件要求地方政府從中長期計劃入手,從經(jīng)濟發(fā)展、民生需要、財政承受能力等維度做好政府投資項目的儲備和滾動,避免長官意志、盲目決策、盲目上馬項目。

    (五)堅持“控債防風險”,規(guī)范政府融資渠道

    文件再一次提出加大財政約束力度,嚴禁違法違規(guī)融資擔保行為,嚴禁以政府投資基金、政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務等名義變相舉債。在不增加地方政府隱性債務規(guī)模的前提下,要求金融機構要在依法合規(guī)和切實有效防范風險的前提下繼續(xù)保障融資,對有一定收益或穩(wěn)定盈利模式的在建項目優(yōu)先給予信貸支持。這和國家推行“四萬億計劃時期,銀行和金融服務機構完全以政府信用為基礎,既不看項目也不看融資主體的實際情況,就盲目地給地方政府提供融資支持的情況相比,有了根本性的變化。

    (六)規(guī)范有序推進PPP項目

    文件提出,鼓勵地方依法合規(guī)采用政府和社會資本合作(PPP)等方式,撬動社會資本特別是民間投資投入補短板重大項目。對經(jīng)核查符合規(guī)定的政府和社會資本合作(PPP)項目加大推進力度,嚴格兌現(xiàn)合法合規(guī)的政策承諾,盡快落實建設條件。規(guī)范有序盤活存量資產(chǎn),鼓勵采取轉讓—運營—移交(TOT)、改建—運營—移交(ROT)等方式,將回收資金用于在建項目和補短板重大項目建設。這是國家在較高層面再一次重申要求PPP項目的規(guī)范推進,積極鼓勵社會資本參與補短板重大項目,同時強調利用PPP模式盤活存量資產(chǎn),并明確了回收資金用途。

    (七)規(guī)范發(fā)揮好地方融資平臺的作用

    文件提出,金融機構要在采取必要風險緩釋措施的基礎上,按照市場化原則保障融資平臺公司合理融資需求,不得盲目抽貸、壓貸或停貸,防范存量隱性債務資金鏈斷裂風險。在嚴格依法解除違法違規(guī)擔保關系的基礎上,對必要的在建項目,允許融資平臺公司在不擴大建設規(guī)模和防范風險的前提下與金融機構協(xié)商繼續(xù)融資,避免出現(xiàn)工程爛尾。對被劃分為“退出為一般公司類”的融資平臺公司則要審核放貸。在不增加地方政府隱性債務規(guī)模的前提下,對存量隱性債務難以償還的,允許融資平臺公司在與金融機構協(xié)商的基礎上采取適當展期、債務重組等方式維持資金周轉。支持轉型中的融資平臺公司和轉型后市場化運作的國有企業(yè),依法合規(guī)承接政府公益性項目,實行市場化經(jīng)營、自負盈虧,地方政府以出資額為限承擔責任。

    四、給地方政府的五點建議

    建議一:在城市建設和區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展上位規(guī)劃的前提下,調整優(yōu)化政府性項目投融資體制機制,圍繞“城市短板”建立項目庫,并形成項目儲備和滾動接續(xù)機制,一張藍圖干到底。堅持落實“花錢必問效、無效必問責”的原則,強化對項目資金的績效管理。

    建議二:按照國發(fā)〔2014〕43號文關于政府性債務管理頂層設計的要求,分項目屬性,落實好項目資金來源,站在政府層面合理設計投融資規(guī)劃,在控制政府隱性債務的前提下,優(yōu)先選擇一般政府債券和專項政府債券,作為項目資金來源。對于適合PPP模式運作的項目,在額度范圍內,選用PPP模式,引入社會資本,解決資金和運營能力問題。在同等條件下,鼓勵平臺公司通過市場化融資支持政府基建短板項目,推動平臺公司轉型發(fā)展。

    建議三:財預〔2017〕50號后,平臺公司經(jīng)歷了近兩年的“陣痛期”,101號文可以說又給平臺公司帶來了“生的希望”。面臨本輪機遇期,地方政府要切實做到“點線結合”,支持平臺公司的轉型發(fā)展?!熬€”是平臺公司的轉型發(fā)展規(guī)劃,這其中包含了公司的職能定位、業(yè)務布局、業(yè)務模式等,而“點”是指政府安排的各項補短板任務。地方政府和平臺公司要有條清晰的“線”,做到讓“點”融入到“線”上。平臺公司只有做強做實,未來不管政策如何轉向皆能從容應對,更好地服務于地方發(fā)展。

    建議四:本次101號文把規(guī)范有序推進PPP項目作為十大措施之一,也是對PPP模式的肯定。針對前期PPP推進中的問題,地方政府不應談虎色變,隨著近幾年的不斷摸索和完善,PPP相關的制度建設和環(huán)境建設已經(jīng)逐步完善,未來將進入理性發(fā)展階段,地方政府應真正發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢,在符合國家部委出臺的各類規(guī)范性文件要求的基礎上,積極撬動社會資本投入補短板重大項目中。

    建議五:針對當前經(jīng)濟問題,中央近期出臺一系列重在“調結構、去杠桿、控風險”的政策,旨在轉變地方政府的大融資、大基建的慣性思維理念,落實財政的剛性約束機制。目前從近期高層的表態(tài)來看,已經(jīng)取得了一定成果,并沒有徹底解決問題。所以說,國辦發(fā)布的101號文不是政策的轉向,只是帶來了“軟著陸”的時間,未來地方經(jīng)濟工作除了“六穩(wěn)”和“補短板”之外,還將圍繞“調結構、去杠桿、控風險”開展,地方政府慣性思維理念還需調整。