隨著《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）的出臺，無論是從國家政策層面還是企業(yè)自身發(fā)展要求方面，都在倒逼地方政府融資平臺公司盡快完成市場化轉(zhuǎn)型。妥善剝離公益性資產(chǎn)、做實企業(yè)資產(chǎn)是政府融資平臺公司與地方政府脫鉤、依法合規(guī)開展市場化融資的必然要求，土地作為政府融資平臺公司的重要資產(chǎn)，該如何進(jìn)行處置是值得關(guān)注的問題。
一、土地注入政府融資平臺公司的歷史背景 ▲▲▲ （一） 地方政府財力有限但掌握大量的土地資產(chǎn) 分稅制改革后，中央和地方的財權(quán)、事權(quán)不匹配，為滿足地方政府的投融資建設(shè)需求，政府融資平臺公司應(yīng)運(yùn)而生。根據(jù)國發(fā)〔2010〕19號，地方政府融資平臺公司指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實體。在政府融資平臺公司設(shè)立之初，由于地方政府財力有限但掌握大量的土地資產(chǎn)，大部分地方政府選擇以少量財政撥款配比較大規(guī)模土地資產(chǎn)作價出資入股；隨后，為了給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展籌集資金，地方政府后續(xù)不斷向政府融資平臺公司注入以土地資產(chǎn)為主的各類資產(chǎn)，擴(kuò)大其抵押融資貸款能力。 （二）土地儲備制度初設(shè)，很多政府融資平臺公司實際承擔(dān)了土地儲備的職能 《土地儲備管理辦法》設(shè)立了土地儲備制度，明確土地儲備的定義為土地收購、土地整理、土地儲存和土地供應(yīng)的全過程，其目的在于將城市經(jīng)營性用地納入市場軌道，增強(qiáng)了政府在調(diào)控城市建設(shè)用地需求中的主導(dǎo)地位。但是此階段政策法規(guī)并沒有明確土地儲備機(jī)構(gòu)的范圍和要求，政府融資平臺公司和地方土地儲備機(jī)構(gòu)的職能劃分不明確；并且《土地儲備資金財務(wù)管理暫行辦法》（財綜〔2007〕17號）提出“土地儲備機(jī)構(gòu)可以按照國家有關(guān)規(guī)定舉借銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款”。因此，政府融資平臺公司為了承擔(dān)以基礎(chǔ)設(shè)施投融資建設(shè)來拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的重要職責(zé)，將土地融資作為平臺公司融資的重要手段，很多政府融資平臺公司實際承擔(dān)了土地儲備的職能，以土地儲備的名義向銀行等金融機(jī)構(gòu)貸款。 二、土地注入政府融資平臺公司的歷史方式 ▲▲▲ （一）在設(shè)立之時以土地作價出資入股，作為注冊資本金出資注入的土地 《公司法》第27條規(guī)定，股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資；《土地管理法實施條例》第29條規(guī)定，國有土地使用權(quán)作價出資（入股）是我國國有土地有償使用的方式之一；《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》（國土資發(fā)〔1999〕433號）規(guī)定，對于自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè)，根據(jù)企業(yè)改革和發(fā)展的需要，主要采用授權(quán)經(jīng)營和國家作價出資（入股）方式配置土地，國家以作價轉(zhuǎn)為國家資本金或股本金的方式，向集團(tuán)公司或企業(yè)注入土地資產(chǎn)。 筆者認(rèn)為，上述規(guī)定都存在適用性的問題，不能作為土地注資的合法依據(jù)?！豆痉ā返?7條針對的是已經(jīng)取得土地使用權(quán)的二級市場的土地作價出資所作的規(guī)定；《土地管理法實施條例》第29條只是對土地有償使用方式的列舉，并未對國有土地使用權(quán)作價出資作出價值判斷；《關(guān)于加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理促進(jìn)國有企業(yè)改革和發(fā)展的若干意見》的規(guī)定主要適用于特殊國企改制的土地資產(chǎn)處置。但是很多地方政府將上述規(guī)定作為土地注資的依據(jù)，以國有土地使用權(quán)作價出資的方式來實繳注冊資本金，并且通常情況下該類土地的注入并未經(jīng)過劃撥或出讓程序，而是直接通過會議紀(jì)要、政府文件等形式就將儲備土地劃轉(zhuǎn)至政府融資平臺公司名下。 （二）在經(jīng)營過程中為擴(kuò)大融資能力，作為公司資產(chǎn)注入的土地 1.以劃撥方式獲得土地使用權(quán) 根據(jù)《土地管理法》第54條規(guī)定，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（1）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。但根據(jù)《土地管理法》、《劃撥用地名錄》、《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》等文件要求，以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途，劃撥地主要用于道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和公租房、保障房等公益性事業(yè)。 以劃撥的名義注入政府融資平臺公司的土地應(yīng)履行嚴(yán)格的審批程序，并做到與基礎(chǔ)設(shè)施項目一一對應(yīng)。雖然劃撥地原則上不能用于抵押貸款，但是早期政府融資平臺公司為了做大公司資產(chǎn)，大量土地以劃撥的名義被注入政府融資平臺公司，很多劃撥土地并沒有嚴(yán)格與基礎(chǔ)設(shè)施項目一一對應(yīng)。 2.以出讓方式獲得土地使用權(quán) 根據(jù)《土地管理法》第54條規(guī)定，建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得。因此，政府融資平臺公司為獲得經(jīng)營用地或工業(yè)用地等建設(shè)性用地，應(yīng)以出讓方式獲得土地使用權(quán)。出讓主要包括兩種方式：一種是以不公開方式所進(jìn)行的協(xié)議出讓；另一種是以公開方式進(jìn)行的招標(biāo)、拍賣或掛牌交易。雖然《土地法》及國土資源部相關(guān)的部門規(guī)章規(guī)定，對于經(jīng)營性用地必須通過招標(biāo)、拍賣或掛牌等方式向社會公開出讓國有土地。在平臺公司發(fā)展早期，為了操作簡便，部分土地以協(xié)議出讓的方式注入到政府融資平臺公司。目前協(xié)議用地范圍限制越來越嚴(yán)格，確實不用采用“招拍掛”方式的才采用協(xié)議方式，因此政府融資平臺公司獲取土地使用權(quán)的主要方式為參與土地一級市場的“招拍掛”。 3.地方政府以返還土地出讓金的方式變相違規(guī)注入土地 在各項政策法規(guī)日益完善的情況下，地方政府向政府融資平臺公司隨意注入土地的行為被嚴(yán)格限制。但實踐中仍存在政府融資平臺公司在土地一級市場通過“招、拍、掛”方式購入土地資產(chǎn)并支付土地出讓金，土地購置后多計入“存貨”或“無形資產(chǎn)”科目，政府融資平臺公司在一級市場購地產(chǎn)生現(xiàn)金流出的同時，政府會通過專項款的形式將部分土地出讓金返還至企業(yè)，計入“專項應(yīng)付款”或“資本公積”。通常情形下，該類土地為尚未啟動或完成拆遷補(bǔ)償?shù)纳?，采用定向掛牌方式違規(guī)出讓給政府融資平臺公司，由其墊資完成拆遷安置和土地一級開發(fā)。通過此種方式，實際上讓政府融資平臺公司承擔(dān)了部分土地儲備職能，變相向政府融資平臺注入土地資產(chǎn)，做大了平臺規(guī)模，土地資產(chǎn)實際上變成政府融資平臺公司的“融資用地”。 這種操作模式可以快速擴(kuò)大政府融資平臺公司的資產(chǎn)和權(quán)益規(guī)模，從資產(chǎn)負(fù)債表上降低其債務(wù)負(fù)擔(dān)，同時能夠以土地進(jìn)行抵押貸款，滿足地方政府的融資需求。但是對企業(yè)來說，賬面資產(chǎn)規(guī)模和債務(wù)規(guī)模迅速增長，融資形成的債務(wù)資金實際無法用于建設(shè)支出或其他債務(wù)的償付，使得企業(yè)實際債務(wù)水平攀升；對于地方政府來說，將返還的購地收入計入政府性基金會虛增政府財力，資金在政府空轉(zhuǎn)，沒有對應(yīng)的財力支撐用以補(bǔ)償土地前期的投資成本。 三、現(xiàn)行政策下土地注入政府融資平臺公司的政策要求 ▲▲▲ 1.隨意注入土地的行為被嚴(yán)格限制 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）禁止將公益性資產(chǎn)和儲備土地資產(chǎn)注入城投企業(yè)，規(guī)范地方政府將土地注入城投企業(yè)的方式。 《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔2012〕463號）明確規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序，“以出讓方式注入土地的，融資平臺公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源?！?/p> 2.只能以權(quán)能完整的出讓土地使用權(quán)作價出資 最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國公司法》若干問題的規(guī)定(三)第八條規(guī)定，出資人以劃撥土地使用權(quán)出資，或者以設(shè)定權(quán)利負(fù)擔(dān)的土地使用權(quán)出資，公司、其他股東或者公司債權(quán)人主張認(rèn)定出資人未履行出資義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人在指定的合理期間內(nèi)辦理土地變更手續(xù)或者解除權(quán)利負(fù)擔(dān)。 3.明確規(guī)定允許以土地作價出資的項目類型 《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）規(guī)定， 對可以使用劃撥土地的能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等項目，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設(shè)；《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（財金〔2016〕91號）規(guī)定，不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設(shè)不以盈利為目的、具有公益性質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場用地可以作價出資方式供應(yīng)外，其余土地均應(yīng)以出讓或租賃方式供應(yīng)，及時足額收取土地有償使用收入。 綜上，在現(xiàn)行政策下，除政策明確規(guī)定的特定項目外，地方政府不能將一級市場的土地使用權(quán)以作價出資方式注入到融資平臺公司；地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序，以出讓方式注入土地的，融資平臺公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關(guān)部門依法批準(zhǔn)并嚴(yán)格用于指定用途。 四、政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型中違規(guī)注入土地資產(chǎn)的處置 ▲▲▲ 1.作為注冊資本金出資違規(guī)注入的土地 國有土地使用權(quán)作價出資入股政府融資平臺公司，通常并未經(jīng)過劃撥或出讓程序，應(yīng)予以補(bǔ)正注入程序或以其他資產(chǎn)或貨幣予以置換，做實注冊資本金出資。 （1）用于允許以土地作價出資的公益項目建設(shè) 根據(jù)《關(guān)于擴(kuò)大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規(guī)〔2016〕20號）及《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（財金〔2016〕91號）規(guī)定，對于能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等公益項目，允許以土地作價出資方式注入，因此平臺公司可以將早期作為注冊資本金注入的土地作為該類項目的建設(shè)用地，在補(bǔ)正土地注入程序、做實注冊資本金出資后，予以保留該類土地。 （2）以其他資產(chǎn)或貨幣予以置換 《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號）規(guī)定，若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲備土地等方式違規(guī)出資或出資不實的問題，國有金融企業(yè)不得向參與地方建設(shè)的國有企業(yè)（含地方政府融資平臺公司）提供融資。因此早期將儲備土地作為注冊資本金出資的行為，屬于違規(guī)出資或出資不實的情形，為了做實注冊資本金出資，增強(qiáng)平臺公司造血功能和自我發(fā)展能力，鼓勵地方政府將有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營性資產(chǎn)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)依法進(jìn)行置換，構(gòu)建平臺公司穩(wěn)定的收益，以利于后續(xù)發(fā)展。 2.經(jīng)營過程中違規(guī)注入的土地 在平臺公司轉(zhuǎn)型過程中，應(yīng)對違規(guī)注入平臺公司的土地資產(chǎn)進(jìn)行全面清理核查，有序推進(jìn)剝離工作，分類處置，做實企業(yè)資產(chǎn)。 （1）違規(guī)注入且尚未建設(shè)使用的土地 違規(guī)注入平臺公司的土地資產(chǎn)主要包括：政府及其所屬部門未經(jīng)法定的出讓或劃撥程序，違規(guī)注入的儲備土地；尚未啟動或完成拆遷補(bǔ)償?shù)纳?，采用定向掛牌、返還出讓金的方式變相注入平臺公司的出讓地；為擴(kuò)大融資能力，無對應(yīng)項目的劃撥地。對于上述違規(guī)注入且尚未投入建設(shè)使用土地，應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定逐步劃轉(zhuǎn)收回。 （2）違規(guī)注入但已建設(shè)使用的土地 對于已用于經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)的土地，屬于融資平臺公司利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營性開發(fā)建設(shè)的情形，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定補(bǔ)繳土地價款，形成的資產(chǎn)屬于平臺公司的經(jīng)營性資產(chǎn)；對于已用于公益性項目建設(shè)的土地，土地應(yīng)按照規(guī)定劃轉(zhuǎn)收回，形成的公益性資產(chǎn)通過置換有經(jīng)營性收入資產(chǎn)或政府回購等方式逐步收回。
