一、新常態(tài)下城投公司的困局
（一）欠缺頂層設(shè)計(jì)、部門(mén)缺位越位和職能交叉嚴(yán)重
政府投融資管理不健全，缺乏統(tǒng)一、高效的城建投融資決策管理機(jī)構(gòu)，決策存在主觀隨意性；城市建設(shè)投融資制度缺失。城市資源與資產(chǎn)注入、土地收儲(chǔ)與運(yùn)作、債務(wù)管理、平臺(tái)資本金補(bǔ)償、人才激勵(lì)等制度不規(guī)范、不健全；城市規(guī)劃體系散亂，在城市規(guī)劃、功能定位、資金籌措方面缺乏統(tǒng)籌安排和控制；城市建設(shè)資源和資金利用分散，在城市建設(shè)投融資運(yùn)行中，財(cái)政支出與公司投資界限迷糊，條理不清，公司借力財(cái)政、反哺財(cái)政存在缺失，財(cái)政與投融資系平臺(tái)各行其道，造成原本已緊缺的城市資源更加緊張。
（二）資金短缺是制約企業(yè)發(fā)展的瓶頸
未來(lái)三年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元，平均每年需要8萬(wàn)多億元投入，約占全年全國(guó)近40萬(wàn)億元固定資產(chǎn)投資額的20%。到2020年，“三個(gè)一億人”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，需要至少40萬(wàn)億人民幣用于城市建設(shè)。
43號(hào)文實(shí)施后，城投企業(yè)為政府融資職能的剝離，使銀行信貸、影子銀行資金改道或斷流。新常態(tài)使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)從高速發(fā)展調(diào)整到中高速發(fā)展，告別過(guò)去30多年10%的高速增長(zhǎng)，變到7%左右甚至以下，必然帶來(lái)政府投資強(qiáng)度的減弱，資金短缺的瓶頸依然長(zhǎng)期存在。后續(xù)3～5年，每年6萬(wàn)億元～8萬(wàn)億元的缺口，將直接考驗(yàn)各級(jí)政府和城投公司的資本運(yùn)作能力。
新常態(tài)使得政府性債務(wù)從無(wú)序和不計(jì)成本的擴(kuò)張，到建立借、用、還一體化的約束機(jī)制，并伴隨《新預(yù)算法》實(shí)施，力圖控制總體債務(wù)和負(fù)債成本，通過(guò)甄別和置換解決，以期解決城投公司80%以上代政府舉債融資的問(wèn)題，城投公司舉債償債的負(fù)擔(dān)仍然沒(méi)有放松，借新還舊、拆東墻補(bǔ)西墻不可避免。
（三）“四資”整合不力，缺乏集約經(jīng)營(yíng)和綜合競(jìng)爭(zhēng)能力
我國(guó)地方城投主要以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等領(lǐng)域?yàn)橹?，在做大過(guò)程中注入的主要是供水、供氣、供熱、公共交通和公共設(shè)施等行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)。由于國(guó)有資產(chǎn)分散于政府和各個(gè)部門(mén)，很多地方政府對(duì)這些資源資產(chǎn)的規(guī)模性、統(tǒng)籌性認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有注意到資產(chǎn)整合注入的方式方法。不少地方政府擁有多個(gè)平臺(tái)公司，政府“四資”分散，單個(gè)平臺(tái)難以做大做強(qiáng)，出現(xiàn)了平臺(tái)爭(zhēng)搶政府“四資”的局面，給未來(lái)進(jìn)一步整合帶來(lái)了更多人事上的困難。由于平臺(tái)小而弱，其所在地政府難在區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)中獲得發(fā)展優(yōu)勢(shì)。
（四）職能定位單一，導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫虛而不實(shí)
城投企業(yè)一般由政府全額出資，理應(yīng)服務(wù)于人民利益和國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。過(guò)去的體制卻缺乏這方面的機(jī)制設(shè)計(jì)，未能充分發(fā)揮城投公司的作用。很多地方政府對(duì)城投公司實(shí)行行政化的管理模式，管人管事管資產(chǎn)相結(jié)合，導(dǎo)致城投公司活力不足，難以適應(yīng)國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)形勢(shì)快速變化對(duì)企業(yè)快速?zèng)Q策的需求。在基建類(lèi)領(lǐng)域，應(yīng)分清市場(chǎng)與政府關(guān)系，建立對(duì)城投公司的補(bǔ)償機(jī)制，賦予城投公司新的職能。
（五）業(yè)務(wù)前景不明，行政化傾向嚴(yán)重市場(chǎng)化動(dòng)力不足
很多城投企業(yè)無(wú)法自主選擇業(yè)務(wù)，對(duì)目前在手的業(yè)務(wù)，很難有決策和把控能力。政府對(duì)城投公司的關(guān)注與支持不足，導(dǎo)致城投公司對(duì)發(fā)展前景迷茫、信心不足。在這種情況下，城投公司很難得到政府長(zhǎng)期可持續(xù)的政策支持，難以實(shí)現(xiàn)自身的業(yè)務(wù)積累與人力積累，其自身的危機(jī)意識(shí)、發(fā)展意識(shí)也逐漸淡薄起來(lái)。去行政化和更多的走向市場(chǎng)，是城投公司可持續(xù)發(fā)展的唯一選擇。
（六）人才缺乏不適應(yīng)投資經(jīng)營(yíng)和管理方面
大多數(shù)城投企業(yè)的人才團(tuán)隊(duì)，來(lái)源于政府部門(mén)或極少部分來(lái)自于社會(huì)，其對(duì)企業(yè)投資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和管理等研究不夠，導(dǎo)致“資源—資產(chǎn)—資本—資金” 轉(zhuǎn)換效率不高；高層次的金融、管理、資本運(yùn)作人才不足；公司領(lǐng)導(dǎo)班子中公務(wù)員、事業(yè)編人員身份居多，這些人缺乏必要的市場(chǎng)化歷練，真正懂企業(yè)經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)管理的人員較少；企業(yè)內(nèi)部治理、管控體系基本沒(méi)有考慮參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，導(dǎo)致了城投企業(yè)整體投資能力和運(yùn)行效率降低。
二、新常態(tài)下破解城投困局的思路
近年來(lái)，城投公司發(fā)揮著投融資改革先行者、城市建設(shè)主力軍的作用，按照“化債、轉(zhuǎn)型、求效”的基本要求，推動(dòng)城投公司向真正的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)型。破解城投國(guó)企所存在的問(wèn)題與困難，重在“四化”： 市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化與多元化。
（一）市場(chǎng)化
是指在政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的關(guān)系中，市場(chǎng)化將是主基調(diào)。平臺(tái)和政府之間，按照市場(chǎng)化要求，建立起運(yùn)作規(guī)則，包括人、財(cái)、物、決策、經(jīng)營(yíng)等的管理方面，遵循市場(chǎng)化主體的要求構(gòu)建，去除行政化色彩。發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)性作用，政企分開(kāi)，推動(dòng)現(xiàn)代企業(yè)管理機(jī)制的形成，推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制的建立，將是新的調(diào)整和發(fā)展方向。
（二）實(shí)體化
是指國(guó)家對(duì)城投公司的管理趨于嚴(yán)格，城投公司的“政府背書(shū)”被斬?cái)?，公司持續(xù)融資需要更強(qiáng)的實(shí)力、更高水平的經(jīng)營(yíng)管理能力。城投公司需重組資源資產(chǎn)，“剝離”和“整合”兩手操作，提高資產(chǎn)的有效性，同時(shí)積極介入經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)城投公司的實(shí)體化。
（三）規(guī)范化
是指平臺(tái)要從公司的決策機(jī)制、治理結(jié)構(gòu)、管控體系、包括績(jī)效和薪酬等方面，按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求建立起來(lái)。因?yàn)樵絹?lái)越多的城市建設(shè)經(jīng)過(guò)投資開(kāi)發(fā)建設(shè)的熱潮，目前已進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展期，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理更要強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期穩(wěn)定持續(xù)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，平臺(tái)更需實(shí)現(xiàn)公司的規(guī)范化運(yùn)作。
（四）多元化
是指城投公司業(yè)務(wù)發(fā)展應(yīng)多元化和投資活動(dòng)的多元化。城投公司作為國(guó)企改革的重要執(zhí)行者，城投公司積淀和聚合了大量資產(chǎn)、資本和國(guó)有企業(yè)股權(quán)，將發(fā)揮資源整合、資產(chǎn)管理作用。
三、新常態(tài)下破解城投困局的著力點(diǎn)
推進(jìn)城投公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展，關(guān)鍵是遵照“化債、轉(zhuǎn)型、求效”六個(gè)字的基本要求。其中，化債是前提，轉(zhuǎn)型是核心，求效是目的。以轉(zhuǎn)型的思路和舉措來(lái)推進(jìn)化債取得實(shí)效，切實(shí)把準(zhǔn)城投轉(zhuǎn)型的切入點(diǎn)，務(wù)實(shí)、有效、穩(wěn)健地推進(jìn)城投改革發(fā)展，建議從以下五個(gè)方面著手，即統(tǒng)一的思想、科學(xué)的戰(zhàn)略、雄厚的資金、精干的隊(duì)伍與現(xiàn)代的管理。
（一）統(tǒng)一的思想
只有思想統(tǒng)一才可能目標(biāo)統(tǒng)一、行動(dòng)統(tǒng)一。城投國(guó)企必須重視的是“人”，將員工的思想統(tǒng)一在企業(yè)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略與階段目標(biāo)之下，將企業(yè)與員工融合為一個(gè)利益整體。為此，務(wù)必使員工樹(shù)立深刻的“企業(yè)家園”意識(shí)，即企業(yè)是員工之家，員工是企業(yè)一員。只有人人凝聚在企業(yè)的向心圓周?chē)\企業(yè)所想、行企業(yè)所欲，才能建立打破困境持續(xù)發(fā)展的企業(yè)之家，才能促成企業(yè)與員工共同發(fā)展。但要真正實(shí)現(xiàn)思想的統(tǒng)一，則需結(jié)合企業(yè)整體與員工個(gè)體實(shí)際，建立科學(xué)系統(tǒng)、密切融合企業(yè)與員工利益的管理機(jī)制，如員工參股機(jī)制、晉級(jí)機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、淘汰機(jī)制、企業(yè)文化機(jī)制等。唯有如此，才能令行禁止，上下協(xié)同，各施其技，各展其才。推動(dòng)城投向真正的市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步去行政化、去官僚化。
（二）科學(xué)的戰(zhàn)略
企業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略關(guān)鍵在高層，戰(zhàn)略的科學(xué)性取決于對(duì)法規(guī)、政策、市場(chǎng)、企業(yè)本身與員工的綜合研判。為此，科學(xué)的戰(zhàn)略必須以依法治企為基礎(chǔ)，健全法規(guī)政策研究、信息整合工作、企業(yè)內(nèi)外調(diào)研、產(chǎn)業(yè)趨勢(shì)分析、戰(zhàn)略可行性評(píng)估、民主集中決策等。只有確立了科學(xué)的戰(zhàn)略，才可能有的放矢，制訂出奇制勝的戰(zhàn)術(shù)，并依托企業(yè)宏觀戰(zhàn)略，集中人財(cái)物力，發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人、中層管理人與專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)的主觀能動(dòng)性，使其針對(duì)企業(yè)優(yōu)選的核心項(xiàng)目出擊。那么，如何保障戰(zhàn)略實(shí)施？必須以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)為根本，處理好以下幾種關(guān)系：全局與局部的關(guān)系；放與控的關(guān)系；措施與效果的關(guān)系。
（三）雄厚的資金
雄厚的資金是維系企業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，而資金鏈一旦斷裂則意味著企業(yè)破產(chǎn)。生存是企業(yè)的第一要?jiǎng)?wù)。面對(duì)資金短缺、“四資”整合不力、資產(chǎn)泡沫虛而不實(shí)等問(wèn)題，首先要保證企業(yè)通過(guò)融資“輸血”，化解債務(wù)危機(jī)與現(xiàn)金流危機(jī)。鑒于單一的銀行借貸無(wú)法從根本上解決融資問(wèn)題，所以集發(fā)行公司債，并利用中票、短融為一體的多輪驅(qū)動(dòng)式創(chuàng)新模式成為化解融資問(wèn)題的萬(wàn)全之策。雖然“城投公司舉債償債的負(fù)擔(dān)仍然沒(méi)有放松，借新還舊、拆東墻補(bǔ)西墻不可避免”，但這是企業(yè)減負(fù)“存身”的權(quán)宜之計(jì)，是以時(shí)間換空間的不二選擇。再者，可以借力財(cái)政，對(duì)一些兼顧社會(huì)效益的項(xiàng)目積極介入，推動(dòng)財(cái)政投入部分資金或建立貼息、償債、補(bǔ)虧等機(jī)制，進(jìn)而做大企業(yè)現(xiàn)金流，優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，降低企業(yè)發(fā)債成本。一旦生存問(wèn)題得以解決，就從生存向發(fā)展轉(zhuǎn)型，制定并尋找能夠發(fā)揮造血功能的戰(zhàn)略與項(xiàng)目，即做好整合資源的加減乘除法，確定產(chǎn)業(yè)方向，集中發(fā)力于諸如商業(yè)地產(chǎn)、現(xiàn)代物流、高科技、教育、文化等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，盡快創(chuàng)效增效，加快造血，突破資金瓶頸，實(shí)現(xiàn)企業(yè)良性運(yùn)作。在經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)方式上轉(zhuǎn)型，從單純的搞建設(shè)向?qū)嵤┯惺找妗⒂谢貓?bào)的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)變。為此，戰(zhàn)略投資、項(xiàng)目評(píng)估的智囊團(tuán)隊(duì)，以及職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)不可或缺。
（四）精干的隊(duì)伍
城投企業(yè)突破困局的根本取決人才、隊(duì)伍，從事（業(yè)）企（業(yè)）不分轉(zhuǎn)向市場(chǎng)實(shí)體化運(yùn)作，創(chuàng)新人事管理，引進(jìn)專(zhuān)門(mén)人才，改革激勵(lì)機(jī)制，破除發(fā)展障礙。在產(chǎn)業(yè)分工日益細(xì)化、市場(chǎng)化日益深化、管理日益規(guī)范化的背景下，沒(méi)有一支高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化精干隊(duì)伍將無(wú)法完成企業(yè)戰(zhàn)略意圖。因而，城投企業(yè)從以下幾個(gè)方面著手打造適應(yīng)企業(yè)市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化與多元化發(fā)展的人才隊(duì)伍：一是唯才是舉，不拘一格，以不為所有但求所用為原則，招攬高層次職業(yè)經(jīng)理人；二是以自我培養(yǎng)為重點(diǎn)，通過(guò)以老帶新、外出深造的“青藍(lán)工程”提升企業(yè)自有人才素質(zhì)；三是結(jié)合企業(yè)戰(zhàn)略、重點(diǎn)重大工程項(xiàng)目，建立企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略智囊團(tuán)隊(duì)；四是尋找、選擇成熟的合作伙伴，通過(guò)實(shí)戰(zhàn)的磨合、融合，提高管理隊(duì)伍的人才質(zhì)素。
（五）現(xiàn)代的管理
在體制機(jī)制上加大投融資創(chuàng)新力度，加速資產(chǎn)資本化、資本證券化，創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制，形成實(shí)體化運(yùn)作的投融資主體。企業(yè)的首要目標(biāo)是效益，而效益一來(lái)自人才，二來(lái)自管理。只有適合企業(yè)實(shí)際的現(xiàn)代管理，才能最大限度挖掘、激發(fā)員工的潛能，創(chuàng)造出最大的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益。建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的企業(yè)現(xiàn)代管理系統(tǒng)，完善覆蓋人、財(cái)、事的決策、財(cái)務(wù)、人力、考核、薪酬、辦公、工程、招投標(biāo)、采購(gòu)、流程等全方位管理制度，真正實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)治企，依據(jù)制度管人。用公平、公正、公開(kāi)的管理之“劍”削減成本之癰，開(kāi)通提質(zhì)增效之路。
總之，只有在國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化、實(shí)體化、規(guī)范化與多元化軌道上切中城投企業(yè)的現(xiàn)實(shí)癥結(jié)，才能使城投企業(yè)突破目前的困局。目標(biāo)直指效益，破困及時(shí)有效，為企業(yè)提質(zhì)增效，經(jīng)久發(fā)展開(kāi)拓出新的路徑。
