中共中央 國務院
關于完善國有金融資本管理的指導意見
（2018年6月30日）
國有金融資本是推進國家現代化、維護國家金融安全的重要保障，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎和政治基礎。國有金融機構是服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革的重要支柱，是促進經濟和金融良性循環(huán)健康發(fā)展的重要力量。近年來，我國國有金融資本規(guī)模穩(wěn)步增長，實力日益壯大，管理體制機制不斷健全，國有金融機構改革持續(xù)推進，運營效益明顯提升，為促進社會主義市場經濟平穩(wěn)健康發(fā)展作出了重要貢獻。但也要看到，當前國有金融資本管理還存在職責分散、權責不明、授權不清、布局不優(yōu)，以及配置效率有待提高、法治建設不到位等矛盾和問題，需要進一步完善國有金融資本體制機制，優(yōu)化管理制度。面向未來，在決勝全面建成小康社會、實現社會主義現代化和中華民族偉大復興的進程中，要認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，按照全國金融工作會議要求，繼續(xù)發(fā)揮國有金融資本的重要作用，依法依規(guī)管住管好用好、堅定不移做強做優(yōu)做大國有金融資本，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力和抗風險能力。現就完善國有金融資本管理提出如下意見。
一、總體要求
?。ㄒ唬┲笇枷?。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和全國金融工作會議精神，堅持和完善社會主義基本經濟制度，以依法保護各類產權為前提，以提高國有金融資本效益和國有金融機構活力、競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力為中心，以尊重市場經濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律為原則，以服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革為導向，統(tǒng)籌國有金融資本戰(zhàn)略布局，完善國有金融資本管理體制，優(yōu)化國有金融資本管理制度，促進國有金融機構持續(xù)健康經營，為推動金融治理體系和治理能力現代化，保障國家金融安全，促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供強大支撐。
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——堅持服務大局。毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經濟，保持國有金融資本在金融領域的主導地位，保持國家對重點金融機構的控制力，更好服務于我國社會主義市場經濟的發(fā)展。
——堅持統(tǒng)一管理。通過法治思維和法治方式推動國有金融資本管理制度創(chuàng)新。加強國有金融資本的統(tǒng)一管理、穿透管理和統(tǒng)計監(jiān)測，強化國有產權的全流程監(jiān)管，落實全口徑報告制度。
——堅持權責明晰。厘清金融監(jiān)管部門、履行國有金融資本出資人職責的機構和國有金融機構的權責，完善授權經營體系，清晰委托代理關系。放管結合，健全激勵約束機制，嚴防國有金融資本流失。
——堅持問題導向。聚焦制約國有金融資本管理的問題和障礙，加強協調，統(tǒng)籌施策，理順管理體制機制，完善基本管理制度，促進國有金融資本布局優(yōu)化、運作規(guī)范和保值增值，切實維護資本安全。
——堅持黨的領導。落實全面從嚴治黨要求，加強國有金融機構黨的領導和黨的建設，推動管資本與管黨建相結合，保證黨的路線方針政策和重大決策部署不折不扣貫徹落實。
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建立健全國有金融資本管理的“四梁八柱”，優(yōu)化國有金融資本戰(zhàn)略布局，理順國有金融資本管理體制，增強國有金融機構活力與控制力，促進國有金融資本保值增值，更好地實現服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三大基本任務。
——法律法規(guī)更加健全。制定出臺國有金融資本管理法律法規(guī)，明晰出資人的法律地位，實現權由法授、權責法定。履行國有金融資本出資人職責的機構依法行使相關權利，按照權責匹配、權責對等原則，承擔管理責任。
——資本布局更加合理。有進有退、突出重點，進一步提高國有金融資本配置效率，有效發(fā)揮國有金融資本在金融領域的主導作用，繼續(xù)保持國家對重點國有金融機構的控制力，顯著增強金融服務實體經濟的能力。
——資本管理更加完善。以資本為紐帶，以產權為基礎，規(guī)范委托代理關系，完善國有金融資本管理方式，創(chuàng)新資本管理機制，強化資本管理手段，發(fā)揮激勵約束作用，加強基礎設施建設，進一步提高管理的科學性、有效性。
——黨的建設更加強化。加強黨對國有金融機構的領導，強化國有金融機構黨的建設，鞏固黨委（黨組）在公司治理中的法定地位，發(fā)揮黨委（黨組）的領導作用，為國有金融資本管理提供堅強有力的政治保證、組織保證和人才支撐。
二、完善國有金融資本管理體制
國有金融資本是指國家及其授權投資主體直接或間接對金融機構出資所形成的資本和應享有的權益。憑借國家權力和信用支持的金融機構所形成的資本和應享有的權益，納入國有金融資本管理，法律另有規(guī)定的除外。
?。ㄋ模﹥?yōu)化國有金融資本配置格局。統(tǒng)籌規(guī)劃國有金融資本戰(zhàn)略布局，適應經濟發(fā)展需要，有進有退、有所為有所不為，合理調整國有金融資本在銀行、保險、證券等行業(yè)的比重，提高資本配置效率，實現戰(zhàn)略性、安全性、效益性目標的統(tǒng)一。既要減少對國有金融資本的過度占用，又要確保國有金融資本在金融領域保持必要的控制力。對于開發(fā)性和政策性金融機構，保持國有獨資或全資的性質。對于涉及國家金融安全、外溢性強的金融基礎設施類機構，保持國家絕對控制力。對于在行業(yè)中具有重要影響的國有金融機構，保持國有金融資本控制力和主導作用。對于處于競爭領域的其他國有金融機構，積極引入各類資本，國有金融資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。繼續(xù)按照市場化原則，穩(wěn)妥推進國有金融機構混合所有制改革。
?。ㄎ澹┟鞔_國有金融資本出資人職責。國有金融資本屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有金融資本所有權。國務院和地方政府依照法律法規(guī)，分別代表國家履行出資人職責。按照權責匹配、權責對等、權責統(tǒng)一的原則，各級財政部門根據本級政府授權，集中統(tǒng)一履行國有金融資本出資人職責。國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責。地方政府授權地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責。履行出資人職責的各級財政部門對相關金融機構，依法依規(guī)享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利，并應當依照法律法規(guī)和企業(yè)章程等規(guī)定，履職盡責，保障出資人權益。
?。┘訌妵薪鹑谫Y本統(tǒng)一管理。完善國有金融資本管理體制，根據統(tǒng)一規(guī)制、分級管理的原則，財政部負責制定全國統(tǒng)一的國有金融資本管理規(guī)章制度。各級財政部門依法依規(guī)履行國有金融資本管理職責，負責組織實施基礎管理、經營預算、績效考核、負責人薪酬管理等工作。嚴格規(guī)范金融綜合經營和產融結合，國有金融資本管理應當與實業(yè)資本管理相隔離，建立風險防火墻，避免風險相互傳遞。各級財政部門根據需要，可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本。
?。ㄆ撸┟魑鷩薪鹑跈C構的權利與責任。充分尊重企業(yè)法人財產權利，賦予國有金融機構更大經營自主權和風險責任。國有金融機構應當嚴格遵守有關法律法規(guī)，加強經營管理，提高經濟效益，接受政府及其有關部門、機構依法實施的管理和監(jiān)督。國有金融機構應當依照法律法規(guī)以及企業(yè)章程等規(guī)定，積極支持國家重大戰(zhàn)略實施，建立和完善法人治理結構，健全績效考核、激勵約束、風險控制、利潤分配和內部監(jiān)督管理制度，完善重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作決策制度。
（八）以管資本為主加強資產管理。履行國有金融資本出資人職責的機構應當準確把握自身職責定位，科學界定出資人管理邊界，按照相關法律法規(guī)，逐步建立管理權力和責任清單，更好地實現以管資本為主加強國有資產管理的目標。遵循實質重于形式的原則，以公司治理為基礎，以產權監(jiān)管為手段，對國有金融機構股權出資實施資本穿透管理，防止出現內部人控制。按照市場經濟理念，積極發(fā)揮國有金融資本投資、運營公司作用，著力創(chuàng)新管理方式和手段，不斷完善激勵約束機制，提高國有金融資本管理的科學性、有效性。
（九）防范國有金融資本流失。強化國有金融資本內外部監(jiān)督，嚴格股東資質和資金來源審查，加快形成全面覆蓋、制約有力的監(jiān)督體系。堅持出資人管理和監(jiān)督的有機統(tǒng)一，強化出資人監(jiān)督，動態(tài)監(jiān)測國有金融資本運營。加強對國有金融資本重大布局調整、產權流轉和境外投資的監(jiān)督。完善國有金融機構內部監(jiān)督體系，明確相關部門監(jiān)督職責，完善監(jiān)事會監(jiān)督制度，強化內部流程控制。加強審計、評估等外部監(jiān)督和社會公眾監(jiān)督，依法依規(guī)、及時準確披露國有金融機構經營狀況，提升國有金融資本運營透明度。
三、優(yōu)化國有金融資本管理制度
?。ㄊ┙∪珖薪鹑谫Y本基礎管理制度。建立健全全流程、全覆蓋的國有金融資本基礎管理體系，完善產權登記、產權評估、產權轉讓等管理制度，做好國有金融資本清產核資、資本金權屬界定、統(tǒng)計分析等工作。加強金融企業(yè)國有產權流轉管理，及時、全面、準確反映國有金融資本產權變動情況。規(guī)范金融企業(yè)產權進場交易流程，確保轉讓過程公開、透明。加強國有金融資本評估監(jiān)管，獨立、客觀、公正地體現資產價值。整合金融行業(yè)投資者保險保障資源，完善國有重點金融機構恢復和處置機制，強化股東、實際控制人及債權人自我救助責任。
?。ㄊ唬┞鋵崌薪鹑谫Y本經營預算管理制度。按照統(tǒng)一政策、分級管理、全面覆蓋的原則，加強金融機構國有資本收支管理。規(guī)范國家與國有金融機構的分配關系，全面完整反映國有金融資本經營收入，合理確定國有金融機構利潤上繳比例，平衡好分紅和資本補充。結合國有金融資本布局需要，不斷優(yōu)化國有金融資本經營預算支出結構，建立國有金融機構資本補充和動態(tài)調整機制，健全國有金融資本經營收益合理使用的有效機制。國有金融資本經營預算決算依法接受人大及其常委會的審查監(jiān)督。
?。ㄊ﹪栏駠薪鹑谫Y本經營績效考核制度。通過界定功能、劃分類別，分行業(yè)明確差異化考核目標，實行分類定責、分類考核，提高考核的科學性、有效性，綜合反映國有金融機構資產營運水平和社會貢獻，推動金融機構加強經營管理，促進金融機構健康發(fā)展，有效服務國家戰(zhàn)略。加強績效考核結果運用，建立考核結果與企業(yè)負責人履職盡責情況、員工薪酬水平的獎懲聯動機制。
?。ㄊ┙∪珖薪鹑跈C構薪酬管理制度。對國有金融機構領導人員實行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質相適應、與績效考核相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對黨中央、國務院，地方黨委和政府及相關機構任命的國有金融機構領導人員，建立正向激勵機制，合理確定基本年薪、績效年薪和任期激勵收入。對市場化選聘的職業(yè)經理人，實行市場化薪酬分配機制。探索建立國有金融機構高管人員責任追究和薪酬追回制度。探索實施國有金融企業(yè)員工持股計劃。
?。ㄊ模┘訌娊鹑跈C構和金融管理部門財政財務監(jiān)管。財政部門負責制定金融機構和金融管理部門財務預算制度，并監(jiān)督執(zhí)行。進一步完善金融企業(yè)財務規(guī)則，完善中國人民銀行獨立財務預算制度和其他金融監(jiān)管部門財務制度，建立金融控股公司等金融集團和重點金融基礎設施財務管理制度。各級財政部門依法對本級國有金融機構進行財務監(jiān)管，規(guī)范企業(yè)財務行為，維護國有金融資本權益。繼續(xù)加強銀行、證券、保險、期貨、信托等領域保障基金財政財務管理，健全財務風險監(jiān)測與評價機制，防范和化解財務風險，保護相關各方合法權益。
四、促進國有金融機構持續(xù)健康經營
?。ㄊ澹┥罨局乒煞葜聘母?。加大國有金融機構公司制改革力度，推動具備條件的國有金融機構整體改制上市。推進憑借國家權力和信用支持的金融機構穩(wěn)步實施公司制改革。根據不同金融機構的功能定位，逐步調整國有股權比例，形成股權結構多元、股東行為規(guī)范、內部約束有效、運行高效靈活的經營機制。
?。ㄊ┙∪痉ㄈ酥卫斫Y構。規(guī)范股東（大）會、董事會、監(jiān)事會與經營管理層關系，健全國有金融機構授權經營體系，出資人依法履行職責。推進董事會建設，完善決策機制，加強董事會在重大決策、選人用人和激勵機制等方面的重要職責。按照市場監(jiān)管與出資人職責相分離的原則，理順國有金融機構管理體制。建立董事會與管理層制衡機制，規(guī)范董事長、總經理（總裁、行長）履職行為，建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的國有金融機構決策執(zhí)行監(jiān)督機制，充分發(fā)揮股東（大）會的權力機構作用、董事會的決策機構作用、監(jiān)事會的監(jiān)督機構作用、高級管理層的執(zhí)行機構作用、黨委（黨組）的領導作用。
（十七）建立國有金融機構領導人員分類分層管理制度。堅持黨管干部原則與董事會依法產生、董事會依法選擇經營管理者、經營管理者依法行使用人權相結合，不斷創(chuàng)新實現形式。上級黨組織和履行國有金融資本出資人職責的機構按照管理權限，加強對國有金融機構領導人員的管理，根據不同機構類別和層級，實行不同的選人用人方式。推行職業(yè)經理人制度，董事會按市場化方式選聘和管理職業(yè)經理人，并建立相應退出機制。
?。ㄊ耍┩苿訃薪鹑跈C構回歸本源、專注主業(yè)。推動國有金融機構牢固樹立與實體經濟俱榮俱損理念，加強并改進對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的服務，圍繞實體經濟需要，開發(fā)新產品、開拓新業(yè)務。規(guī)范金融綜合經營，依法合規(guī)開展股權投資，嚴禁國有金融企業(yè)憑借資金優(yōu)勢控制非金融企業(yè)。發(fā)揮好績效目標的導向作用，引導國有金融機構把握好發(fā)展方向、戰(zhàn)略定位、經營重點，突出主業(yè)、做精專業(yè)，提高穩(wěn)健發(fā)展能力、服務能力與核心競爭力。
?。ㄊ牛┒酱賴薪鹑跈C構防范風險。強化國有金融機構防范風險的主體責任。推動國有金融機構細化完善內控體系，嚴守財務會計規(guī)則和金融監(jiān)管要求，強化自身資本管理和償付能力管理，保證充足的風險吸收能力。督促國有金融機構堅持審慎經營，加強風險源頭控制，動態(tài)排查信用風險等各類風險隱患，健全風險防范和應急處置機制。規(guī)范產融結合，按照金融行業(yè)準入條件，嚴格限制和規(guī)范非金融企業(yè)投資參股國有金融企業(yè)，參股資金必須使用自有資金。各級財政部門、中央和國家機關有關部委以及地方政府不得干預金融監(jiān)管部門依法監(jiān)管。
五、加強黨對國有金融機構的領導
（二十）充分發(fā)揮黨委（黨組）的領導作用。堅持黨要管黨、從嚴治黨，堅持黨對國有金融機構的領導不動搖，發(fā)揮黨委（黨組）的領導作用。堅持黨的建設與國有金融機構改革同步謀劃、黨的組織及工作機構同步設置、黨委（黨組）負責人及黨務工作人員同步配備、黨建工作同步開展。國有金融機構黨委（黨組）把方向、管大局、保落實，重點管政治方向、領導班子、基本制度、重大決策和黨的建設，切實承擔好、落實好從嚴管黨治黨責任。把加強黨的領導和完善公司治理統(tǒng)一起來，將黨建工作總體要求納入國有金融機構章程，明確國有金融機構黨委（黨組）在公司治理結構中的法定地位，規(guī)范黨委（黨組）參與重大決策的內容和程序規(guī)則，把黨委（黨組）會議研究討論作為董事會決策重大問題的前置程序。合理確定黨委（黨組）領導班子成員和董事會、監(jiān)事會、管理層雙向進入、交叉任職比例。
?。ǘ唬┻M一步加強領導班子和人才隊伍建設。堅持黨管干部原則，堅持好干部標準，建設高素質領導班子。按照對黨忠誠、勇于創(chuàng)新、治企有方、興企有為、清正廉潔的要求，選優(yōu)配強國有金融機構一把手，認真落實“一崗雙責”。把黨委（黨組）領導與董事會依法選聘管理層、管理層依法行使用人權有機結合起來，加大市場化選聘力度。健全領導班子考核制度。培養(yǎng)德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀管理人員，造就兼具經濟金融理論與實踐經驗的復合型人才。制定金融高端人才計劃，重視從一線發(fā)現人才，精準引進海外高層次人才，加快建立健全國有金融機構集聚人才的體制機制。
?。ǘ┣袑嵚鋵嵢鎻膰乐吸h“兩個責任”。壓緊壓實國有金融機構黨委（黨組）主體責任和紀檢監(jiān)察機構監(jiān)督責任。健全國有金融機構領導人員職業(yè)道德約束制度，加強黨性教育、法治教育、警示教育，引導國有金融機構領導人員堅定理想信念，正確履職行權，廉潔從業(yè)，勤勉敬業(yè)。依法依規(guī)規(guī)范金融管理部門工作人員到金融機構從業(yè)行為，相關部門要制定實施細則，嚴格監(jiān)督執(zhí)行，限制金融管理部門工作人員離職后到原任職務管轄業(yè)務范圍內的金融機構、原工作業(yè)務直接相關的金融機構工作，規(guī)范國有金融機構工作人員離職后到與原工作業(yè)務相關單位從業(yè)行為，完善國有金融管理部門和國有金融機構工作人員任職回避制度，杜絕里應外合、利益輸送行為，防范道德風險。堅持運用法治思維和法治方式反腐敗，完善標本兼治的制度體系，加強紀檢監(jiān)察、巡視監(jiān)督和日常監(jiān)管，嚴格落實中央八項規(guī)定及其實施細則精神，深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，努力構筑國有金融機構領導人員不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。
六、協同推進強化落實
?。ǘ┘訌姺ㄖ谓ㄔO。健全國有金融資本管理法律法規(guī)體系，做好相關法律法規(guī)的立改廢釋工作。按照法定程序，加快制定國有金融資本管理條例，明確授權經營體制，為完善國有金融資本管理體制機制夯實法律基礎。研究建立統(tǒng)一的國有金融資本出資人制度，明確出資人的權利、義務和責任。完善和落實國有金融資本管理各項配套政策。
?。ǘ模┘訌妳f調配合。履行國有金融資本出資人職責的機構要與人民銀行、金融監(jiān)管部門加強溝通協調和信息共享，形成工作合力。履行國有金融資本出資人職責的機構在制定完善國有金融資本管理制度時，涉及其他金融管理部門有關監(jiān)管職責的，應當主動征求有關部門意見。其他金融管理部門在制定發(fā)布相關監(jiān)管政策時，要及時向履行國有金融資本出資人職責的機構通報相關情況。
?。ǘ澹﹪栏褙熑巫肪俊＝⒔∪珖薪鹑跈C構重大決策失誤和失職、瀆職責任追究倒查機制，嚴厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有金融資本的行為。建立健全國有金融資本管理的監(jiān)督問責機制，對形成風險沒有發(fā)現的失職行為，對發(fā)現風險沒有及時提示和處置的瀆職行為，加大懲戒力度。對重大違法違紀問題敷衍不追、隱匿不報、查處不力的，嚴格追究有關部門和相關人員責任，構成犯罪的，堅決依法追究刑事責任。
?。ǘ┘訌娦畔⑴丁＝⒔y(tǒng)一的國有金融資本統(tǒng)計監(jiān)測和報告制度，完整反映國有金融資本的總量、投向、布局、處置、收益等內容，編制政府資產負債表，報告國有金融機構改革、資產監(jiān)管、風險控制、高級管理人員薪酬等情況。國有金融資本情況要全口徑向黨中央報告，并按規(guī)定向全國人大常委會報告國有金融資產管理情況，具體報告責任由財政部承擔。各級財政部門定期向同級政府報告國有金融資本管理情況。國務院和地方政府應當對履行出資人職責機構的履職情況進行監(jiān)督，依法向社會公布國有金融資本狀況，接受社會公眾的監(jiān)督。
