國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，中央政策已明確，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過(guò)程，就是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)覆蓋更多的農(nóng)村地區(qū)和人口的過(guò)程。
但是，很多人擔(dān)心，城市管理者可能更愿意把精力放在對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人口的服務(wù)上，或者是愿意加大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景觀建設(shè)的投資。傳統(tǒng)的政績(jī)觀導(dǎo)致對(duì)“城鎮(zhèn)化”的誤解，進(jìn)一步導(dǎo)致各地的城鎮(zhèn)化實(shí)踐與中央的政策思路有差距。
2012年，全國(guó)總?cè)丝?3.54億；城鎮(zhèn)戶籍人口(非農(nóng)業(yè)人口)4.78億，占35.29%，農(nóng)村戶籍人口(農(nóng)業(yè)人口)8.76億；按居住地劃分，城鎮(zhèn)常住人口7.12億，占52.6%(即城鎮(zhèn)化率)。而在這7.12億人中，農(nóng)民工人數(shù)在2.5億以上。
7億多人生活在城里，中國(guó)的城鎮(zhèn)化速度是世界上最快的，城鎮(zhèn)化過(guò)程中遇到的問(wèn)題也是世界上任何一個(gè)國(guó)家都沒(méi)有經(jīng)歷過(guò)的。因?yàn)樵诶瓌?dòng)內(nèi)需方面的重要作用，城鎮(zhèn)化將成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革的重要方向。但對(duì)城鎮(zhèn)化的誤讀，無(wú)疑將影響城鎮(zhèn)化的最優(yōu)進(jìn)程。
日前，李鐵在接受《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時(shí)指出了城鎮(zhèn)化存在五大誤讀：城鎮(zhèn)化就是城市化，城鎮(zhèn)化就是土地城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化就意味著投資建設(shè)，城鎮(zhèn)化就是城市現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化就是提升戶籍居民生活福利。
在李鐵看來(lái)，人們并不是不明白中國(guó)城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵，而是被城鎮(zhèn)化背后涉及到的利益再分配綁住了手腳。
城鎮(zhèn)化≠城市化
聚焦于各類大中城市和城市群，是對(duì)城鎮(zhèn)化的誤讀，中國(guó)應(yīng)該走一條適合國(guó)情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，有兩個(gè)陷入分歧或者有時(shí)被混淆的概念：城鎮(zhèn)化，還是城市化？
從事宏觀經(jīng)濟(jì)研究的政策專家和學(xué)者們，大多愿意使用“城市化”的概念。一方面是因?yàn)閲?guó)際上沒(méi)有城鎮(zhèn)化的說(shuō)法，另一方面是希望未來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路聚焦于各類大中城市和城市群。
而從事農(nóng)村政策研究的部門和一些領(lǐng)導(dǎo)同志，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，傾向于采用“城鎮(zhèn)化”的提法。
中國(guó)現(xiàn)在有7.1億城鎮(zhèn)人口，可是我們只有658個(gè)城市，另外還有近兩萬(wàn)個(gè)建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)平均人口1萬(wàn)多。按照國(guó)際上一般對(duì)城市的認(rèn)定，我們所有的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市。可是在中國(guó)，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)范疇是屬于農(nóng)村，隸屬于城市的管轄。如果我們提出“城市化”，在中國(guó)這種國(guó)情下，各級(jí)城市政府會(huì)以此為借口，排斥農(nóng)民工，同時(shí)，他們會(huì)利用自己管理上的優(yōu)勢(shì)權(quán)力，使得生產(chǎn)要素走向更多地向城市傾斜，把自己的城市越做越大。
“城鎮(zhèn)化”，這是目前中央既定政策的提法。我國(guó)已經(jīng)有近2萬(wàn)個(gè)小城鎮(zhèn)，把城鎮(zhèn)化的矛盾分解到小城鎮(zhèn)，會(huì)把不穩(wěn)定因素降到最低。其次，在中國(guó)國(guó)情下，鎮(zhèn)代表著一部分農(nóng)村人口就地就近的轉(zhuǎn)移，這也是我們重要的目標(biāo)。
但是，大城市也必須要承擔(dān)農(nóng)民工進(jìn)城的公共服務(wù)問(wèn)題。在尊重農(nóng)民自愿選擇的前提下，各類城市都應(yīng)該積極接納農(nóng)民轉(zhuǎn)移，走出一條適合我國(guó)國(guó)情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
城鎮(zhèn)化≠土地城鎮(zhèn)化
在各地政府過(guò)度依賴“土地財(cái)政”的情況下，大量農(nóng)村土地被低價(jià)征收。但實(shí)際上，城市在吸納農(nóng)村土地的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步做好失地農(nóng)民的市民化問(wèn)題。
2000—2010年，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%，而城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速度只有45.9%。土地的城鎮(zhèn)化速度，要遠(yuǎn)快于人的城鎮(zhèn)化速度。
改革開放以來(lái)，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，城市通過(guò)低價(jià)征用農(nóng)村的耕地或者集體建設(shè)用地資源，獲取了大量的資金，解決了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？梢哉f(shuō)，城市如今在形態(tài)上已經(jīng)向現(xiàn)代化邁進(jìn)，農(nóng)村的土地作出了極大的貢獻(xiàn)。
如果從某個(gè)城市或某個(gè)村莊的角度看，低價(jià)征收農(nóng)民土地肯定是帶有一定的剝奪性質(zhì)。但從全局上看，中國(guó)特殊的土地征用制度，對(duì)于促進(jìn)大量非農(nóng)人口增加，提高農(nóng)民收入，發(fā)揮中國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等方面也起到了重大作用。中國(guó)每年有1000多萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)就業(yè)，總共有2.5億農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收入的近一半來(lái)自非農(nóng)就業(yè)。各個(gè)地方政府在招商的時(shí)候，工業(yè)土地基本是零地價(jià)或負(fù)地價(jià)，這也是建立在現(xiàn)有的土地征用制度上的。
但土地征用過(guò)程中存在很多問(wèn)題，比如一些城市政府在推進(jìn)城市發(fā)展和建設(shè)中，土地粗放型使用，甚至不惜大量占用耕地，進(jìn)行城市的擴(kuò)張。目前城市人均建設(shè)用地133平方米，超過(guò)國(guó)家規(guī)定的80~120平方米的標(biāo)準(zhǔn)。
另外，盡管有2.5億農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的重要戰(zhàn)略目標(biāo)并沒(méi)有得到相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。
各類城市只歡迎農(nóng)民工來(lái)就業(yè)打工，而不歡迎他們定居落戶，這是一個(gè)普遍存在的事實(shí)。為了降低城市發(fā)展成本，剝奪農(nóng)民工帶來(lái)的廉價(jià)勞動(dòng)力已經(jīng)成了城市非常正常的選擇，而為農(nóng)民工提供與戶籍居民同等的公共服務(wù)則被排斥在外。
城鎮(zhèn)化≠投資建設(shè)
在傳統(tǒng)的政績(jī)觀指引下，幾乎所有的地方政府都把城鎮(zhèn)化看作加快城市建設(shè)的大好時(shí)機(jī)，卻忽視了城鎮(zhèn)化發(fā)展中最重要的轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。
城鎮(zhèn)化是要加快城鎮(zhèn)建設(shè)還是要促進(jìn)人口轉(zhuǎn)移？雖然理論界已經(jīng)明確城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過(guò)程，也是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)覆蓋更多的農(nóng)村地區(qū)和人口的過(guò)程。但在實(shí)際操作中，各地做的，和中央講的完全不是一回事。
幾乎所有的地方政府都按照傳統(tǒng)慣性來(lái)理解城鎮(zhèn)化，認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是城市建設(shè)，是投資上項(xiàng)目。這是基于政績(jī)、基于地方GDP增長(zhǎng)的非?，F(xiàn)實(shí)的認(rèn)定。政府政績(jī)要閃亮，要超過(guò)前任，至少達(dá)到前任所獲得的收益，或達(dá)到前任的投資水平，就繼續(xù)通過(guò)土地出讓、通過(guò)城鎮(zhèn)建設(shè)來(lái)獲得。在到地方調(diào)研的過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)，有的城市規(guī)定了大拆大建的數(shù)量指標(biāo)，作為政績(jī)考核的標(biāo)準(zhǔn)之一；有的要求城鎮(zhèn)面貌在短期內(nèi)出現(xiàn)較大的變化，符合所謂城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的發(fā)展潮流。
更嚴(yán)重的是，在大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)的過(guò)程中，公共資源造成了嚴(yán)重的浪費(fèi)。一些城市盲目照搬照抄發(fā)達(dá)國(guó)家城市建設(shè)的模式，追求的是大廣場(chǎng)、大馬路、摩天大樓、會(huì)展中心、大中心公園綠地和景觀工程。甚至在一些中西部城鎮(zhèn)，盡管產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政入不敷出，也在不惜舉債鋪開攤子，大規(guī)模搞城市建設(shè)。當(dāng)中出現(xiàn)了大量的政績(jī)工程和形象工程。這種現(xiàn)象無(wú)論是在省會(huì)城市還是在地級(jí)市和縣級(jí)市，比比皆是，隨處可見。
城鎮(zhèn)化≠城市現(xiàn)代化
城市建設(shè)向歐美看齊，高標(biāo)準(zhǔn)、追求現(xiàn)代化，更加拉大了城鄉(xiāng)差距，抬高了農(nóng)民進(jìn)城落戶門檻，與城鎮(zhèn)化提出的本義背道而馳。
城鎮(zhèn)化過(guò)程中，面臨著相當(dāng)大的一個(gè)難題就是：城里的有識(shí)人士、精英、管理層、決策層，包括媒體、教授、學(xué)者、專家、政府管理層，都在向歐美看齊，所以我們看到了千城一面的、以歐美為樣板的、現(xiàn)代化的城市形態(tài)。他們認(rèn)為，只有這樣才能體現(xiàn)出中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的實(shí)力。甚至一些部門在下達(dá)的文件中要求，城鎮(zhèn)化建設(shè)要高標(biāo)準(zhǔn)、高檔次，要面向未來(lái)。
可是，最容易被忘記的是中國(guó)的國(guó)情：中國(guó)有近9億農(nóng)民仍被排斥在城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外。實(shí)際上，城鎮(zhèn)化很簡(jiǎn)單，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，一定是低素質(zhì)、低端就業(yè)、低收入人口進(jìn)入城鎮(zhèn)的過(guò)程，這恰恰和現(xiàn)在城市管理者的城市發(fā)展理念發(fā)生了沖突。
北京市關(guān)閉農(nóng)民工子弟學(xué)校，原因就是這些學(xué)校達(dá)不到公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)和水平。那么公辦學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)和水平又是向什么看齊呢？是按照城里人的要求，向發(fā)達(dá)國(guó)家的水平看齊。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，參照系水平過(guò)高，和發(fā)展階段較低并存的過(guò)程，是我們邁不過(guò)去的一道坎。
我們制訂城市規(guī)劃和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，是針對(duì)城市的富裕人口、精英人口，還是承認(rèn)城市公共服務(wù)差別化的現(xiàn)實(shí)存在？給2.5億進(jìn)城農(nóng)民工提供一定的空間？
城鎮(zhèn)化≠提升戶籍居民生活福利
把發(fā)展的成果封閉在城市，不是城鎮(zhèn)化的本義，應(yīng)當(dāng)使進(jìn)城農(nóng)民與當(dāng)?shù)鼐用裣硎芫然墓哺＠?nbsp;
改革開放以后，城市發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村，使得城市居民所享受的公共福利也遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村居民。大量的決策者、媒體記者、知識(shí)分子、企業(yè)家都住在城里，他們的話語(yǔ)權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民工，他們不希望和所謂的低端人群共同生活在一個(gè)區(qū)域里。這在很大程度上影響到了公共決策。
目前，中國(guó)的城市在公共服務(wù)上不完全對(duì)外來(lái)人口開放。首先，外來(lái)人口不能享受戶籍人口的各項(xiàng)社會(huì)保障政策和福利政策。截至2010年底，農(nóng)民工參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育保險(xiǎn)的比例分別為9.5%、24.1%、14.3%、4.9%和2.9%。當(dāng)然，外來(lái)人口也無(wú)法享受到戶籍人口的低收入補(bǔ)貼。
其次，外來(lái)人口和戶籍人口存在著就業(yè)上的不平等，公務(wù)員考試有戶籍要求，一些國(guó)有企業(yè)的重要崗位和國(guó)家事業(yè)單位的就業(yè)也有戶籍要求。
第三，在大多數(shù)城市，無(wú)論是原來(lái)的福利分配住房，還是后來(lái)的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房等，基本不對(duì)外來(lái)人口開放。即使是外來(lái)人口在城鄉(xiāng)結(jié)合部所居住的出租房，在管理上也被認(rèn)定為不合法。而限制外來(lái)人口購(gòu)買商品房，更是政策上的嚴(yán)重倒退。
第四，外來(lái)人口子女入學(xué)和戶籍人口也存在明顯的不平等。長(zhǎng)期在就業(yè)地城市居住的外來(lái)人口子女，不能在父母就業(yè)所在地參加高考，這是目前對(duì)于外來(lái)人口在教育上最大的不平等待遇。
當(dāng)我們提出城市的發(fā)展走向國(guó)際時(shí)，我們應(yīng)該看到，中國(guó)的城市如果不解決人口的自由流動(dòng)和公共服務(wù)均等化，所謂的國(guó)際城市、國(guó)際化大都市就已經(jīng)否定了自身。
李鐵：城鎮(zhèn)化是給農(nóng)民工市民化雪中送炭
采訪李鐵的這天，他上午剛剛赴國(guó)家行政學(xué)院講授城鎮(zhèn)化課程。讓他郁悶的是，盡管他頗費(fèi)唇舌地給一批又一批的地方官員解讀中央關(guān)于城鎮(zhèn)化的政策內(nèi)涵，但他發(fā)現(xiàn)，這些官員心里想的和實(shí)際做的都還是“另一種城鎮(zhèn)化”。
城里的“蛋糕”能分給農(nóng)民嗎？
電梯是高層建筑的公共服務(wù)工具，理論上應(yīng)該是對(duì)所有人開放的，但從心理學(xué)的角度分析，先上了電梯的人一定不希望更多的人進(jìn)入電梯。因?yàn)橐皇菚?huì)增加空間的擁擠度；二是會(huì)增加樓層的停靠次數(shù)；三是會(huì)影響電梯內(nèi)的空氣質(zhì)量等等。
拿“電梯理論”來(lái)解讀城鎮(zhèn)化過(guò)程中的問(wèn)題，也有幾分道理。
改革開放以后，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度問(wèn)題沒(méi)有得到及時(shí)解決，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，使得城市發(fā)展的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于農(nóng)村。
“30多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村平均每年向城市轉(zhuǎn)移1000多萬(wàn)名勞動(dòng)力，即使在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)極其嚴(yán)峻的情況下，中國(guó)還可以達(dá)到7.8%的速度增長(zhǎng)。另一方面，農(nóng)民的土地被低價(jià)剝奪，政府得到的土地出讓金轉(zhuǎn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，給房地產(chǎn)商做了配套，房地產(chǎn)商大賺了一把。城市居民也獲得了公共福利?！崩铊F說(shuō)。
城市和農(nóng)村的利益差別一旦被固化，就會(huì)形成排斥效應(yīng)，就會(huì)影響到城市發(fā)展決策。
截至目前，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到52.6%，城鎮(zhèn)人口達(dá)7億人。但其中戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有35.29%。這中間的差距就是2.5億農(nóng)民工，以及約7000萬(wàn)城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，他們無(wú)法享受城鎮(zhèn)居民平等的公共服務(wù)水平。
“城鎮(zhèn)化不是建設(shè)投資，不是現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民怎么致富，也不是現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民生活水平的提高。城鎮(zhèn)化的核心問(wèn)題是農(nóng)民進(jìn)城，是要讓農(nóng)民在轉(zhuǎn)化為市民過(guò)程中，能更好地接受均等的公共服務(wù)，在社保繳納率、居住條件等方面有所改善。所以城鎮(zhèn)化不是給城市發(fā)展錦上添花，而是給農(nóng)民工市民化雪中送炭。”李鐵說(shuō)，未來(lái)的城鎮(zhèn)化政策，就是怎樣把這2.5億農(nóng)民工和7000萬(wàn)的城鎮(zhèn)間流動(dòng)人口，通過(guò)戶籍制度改革，穩(wěn)步地市民化，把他們的長(zhǎng)期消費(fèi)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，從原住地轉(zhuǎn)向就業(yè)地，這樣才能真正地帶動(dòng)消費(fèi)、帶動(dòng)市場(chǎng)，達(dá)到拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)提升的目的。
城鎮(zhèn)化需要深刻的社會(huì)改革
農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢(shì)。2.5億農(nóng)民工在城里，對(duì)他們的公共服務(wù)很大程度上反映了城鎮(zhèn)化質(zhì)量的高低。
“過(guò)去我們限制農(nóng)民進(jìn)城，現(xiàn)在我們面臨怎樣來(lái)打破農(nóng)民進(jìn)城的制度約束?！崩铊F說(shuō)，“我所理解的城鎮(zhèn)化政策是改革。僅靠投資是無(wú)法帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的，否則只會(huì)固化當(dāng)?shù)鼐用窈屯鈦?lái)人口的福利格局。只有在改革的基礎(chǔ)上，打破戶籍、土地和行政管理體制上的障礙，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，改善外來(lái)人口的公共服務(wù)，提升投資效率才能變?yōu)榭赡堋！?nbsp;
城鎮(zhèn)化改革，面臨著非常嚴(yán)峻的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，如何在[微博]本地人和外地人、城市居民和農(nóng)村人口之間做好利益平衡？
李鐵認(rèn)為，可以實(shí)行差別化政策。比如戶籍制度改革，可以逐步分期分批有條件地解決長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工就業(yè)的外來(lái)農(nóng)民工進(jìn)城定居落戶問(wèn)題。再比如教育制度，要允許差別化教育資源的存在，外來(lái)人口子女可以就讀打工子弟學(xué)校、民辦學(xué)校。
此外，對(duì)于各地為了降低城市發(fā)展成本而把對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)排除在外的現(xiàn)象，李鐵認(rèn)為，農(nóng)民工市民化的財(cái)政壓力事實(shí)上被夸大了。
“城鎮(zhèn)化需要支付的成本是多少，一直是各級(jí)政府所關(guān)心的重要問(wèn)題。不少地方都以要支付的公共服務(wù)成本過(guò)高為由拒絕將農(nóng)民工納入財(cái)政經(jīng)常性支出項(xiàng)目。但是多數(shù)研究對(duì)城鎮(zhèn)化人均成本的計(jì)算結(jié)果是在2萬(wàn)~2.5萬(wàn)元之間(2000年不變價(jià))。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這個(gè)成本可能增加，但即使是達(dá)到5萬(wàn)元，按每年轉(zhuǎn)移2000萬(wàn)人計(jì)算，年均也只有1萬(wàn)億元，大約相當(dāng)于2012年GDP的1/50?！崩铊F說(shuō)，農(nóng)民工進(jìn)城定居和就業(yè)的成本不高，同時(shí)還可以緩解城鎮(zhèn)公共資源閑置和過(guò)剩的問(wèn)題。比如，城市在計(jì)劃生育高峰時(shí)期形成的教育資源，隨著人口增長(zhǎng)水平的下降，已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)了過(guò)剩。在上海，農(nóng)民工子女已經(jīng)利用了35%的公共教育資源，大大緩解了教師和教育資源過(guò)剩的壓力。
李鐵
李鐵，現(xiàn)任國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任，國(guó)務(wù)院政府特殊津貼專家，長(zhǎng)期從事城鎮(zhèn)化、城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展、城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、農(nóng)村改革和發(fā)展的政策咨詢工作。多次主持或參與了中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)城鎮(zhèn)化政策文件的起草和制定，參加了2004年以來(lái)7個(gè)中央一號(hào)文件的起草工作。
