地方債務與基礎設施建設直接相關。總的來看，規(guī)范的債務，或者說“明債”，是清楚的，風險可控。名目繁多的隱性債務，到底有多少，不大清楚，從調(diào)研過的部分地方來看，至少不低于“明債”，有的達到3倍。這些債務風險程度如何缺少評估，在有些地方大概還是一筆糊涂賬。
另一方面，各地大干快上、有所作為的積極性仍然相當高，基礎設施建設、提供公共服務的單子還可以列得相當長。這樣，我們面對的既是短期問題，需要救火補窟窿，更重要的長期問題，在治標的同時更要治本，按照十九大提出的高質量發(fā)展要求，加快這一領域的長效制度建設。
第一，按照高質量發(fā)展要求調(diào)整政績觀，不再搞GDP掛帥。擴大地方債務規(guī)模，很大程度上是為了支撐比較高的GDP增長速度，重點是基礎設施建設投資。我國經(jīng)濟已經(jīng)由高速增長轉入中速增長，在潛在增長率已經(jīng)下降的情況下，人為抬高增長速度，必然以超出償還能力的規(guī)模籌集資金，加大財政金融風險。而由高風險支撐的高速度是不可持續(xù)的，還是要落下來的，引起大起大落，最后算總賬，代價很高，速度反而不可能高。同時還有一個不同時期平衡增長潛力的問題。地方還是要從長計議，給以后留一些增長潛力，在量力而行的基礎上盡力而為。此外，還有一個政績觀的問題。有的同志以為只有高速度才是政績，才叫有所作為。其實，三大攻堅戰(zhàn)，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，實現(xiàn)高質量發(fā)展，沒有一件事情是輕松的，需要更大的本事、更大的作為，做成了會有更大的成就感。所以，必須形成與高質量發(fā)展相適應的政績觀、目標體系和政策體系，這樣才能從源頭上控制地方債務風險的起因。
第二，建立地方債務全面審計、信用評級和向地方人大報告的制度。要健全地方債務的會計準則、風險控制、信息披露等制度，由第三方機構定期審計，進行信用評級。地方債務的“借、用、還”要定期向地方人大報告，接受監(jiān)督。很多漏洞、弊端是由不透明造成的，透明度提高了，至少一半問題能夠解決，或者就不會出現(xiàn)。
第三，把地方公益性國有資本與地方債務一并管理。與美國等西方國家不同，我國地方政府有一塊國有資本，在提供公共產(chǎn)品和服務上可以有更大的作為空間。這是我們的特點和優(yōu)勢，也可能成為風險的來源，近年來的地方隱形債務風險就來自于此。下一步可以考慮把公益性國有資本債務管理納入地方政府債務管理體系。由于地方政府是公益性國有資本的所有者、債務的最終償還者，應將地方政府的資產(chǎn)負債表與公益性國有資本資產(chǎn)負債表統(tǒng)籌管理。從國資國企改革的方向看，地方國有資本的大部或全部應逐步用于提供公共產(chǎn)品和服務。
第四，切實解決地方政府和國資國企的預算軟約束問題。這個問題是改革初期提出來的，至今仍未得到實質性解決，一個重要原因是一直沒有打破“國家總要兜底”的預期。近年來，中央政府表明對地方債務“不救助”，省一級政府對下級政府也是同樣態(tài)度，但下級政府仍然認為如果出了問題特別是大問題，上級政府還是要處理的。打破這種預期，除了法律、政策規(guī)定外，一定要下決心拿出一批案例，打破剛性兌付，相關人員承擔責任，即使付出較大代價、面臨困難局面，也要有戰(zhàn)略定力。預算約束一定要經(jīng)歷這樣一個過程才能硬起來，成為剛性約束。
第五，積極探索地方公共產(chǎn)品和服務投融資的長效機制。進入高質量發(fā)展階段，地方公共產(chǎn)品和服務需求空間仍然很大，但有現(xiàn)金流、經(jīng)濟效益好的項目明顯減少，需要加快探索適應這種狀況的管用的投融資產(chǎn)品和機制，比如PPP項目市場化交易、不動產(chǎn)信托、地方資產(chǎn)債務重組、長期國債等。這方面仍然需要鼓勵地方創(chuàng)新。說到地方創(chuàng)新，有的同志可能有顧慮，會不會又出亂子。其實，如果能夠做到上面幾條，規(guī)則清楚、透明度高、預算剛性約束，是亂不到哪里去的。高質量發(fā)展階段的公共產(chǎn)品和服務到底如何有效提供，什么樣的投融資機制真正管用、符合實際，中央政府可以提出一些辦法，但更多地要靠地方競爭機制，在競爭中試錯糾錯、比較選擇，找到好的辦法后向面上推廣。（作者系全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦）
