一、混合所有制改革的政策脈絡(luò)
2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出積極發(fā)展混合所有制。2014年《政府工作報告》進一步提出“加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”，國企民企融合成為新一輪國資國企改革重頭戲。2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）提出分層、分類推進國有企業(yè)混合所有制改革，鼓勵各類資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。2016年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議進一步指出，“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”。2017年，國企改革尤其是地方國企改革，呈現(xiàn)出全面提速的狀態(tài)。國企改革進入深水區(qū)，混合所有制改革步伐勢必將進一步加快。
2018年政府工作報告關(guān)于國企改革工作提出“穩(wěn)妥推進混合所有制改革；國有企業(yè)要通過改革創(chuàng)新，走在高質(zhì)量發(fā)展前列”。新一輪國資國企改革將向縱深展開。
二、城投轉(zhuǎn)型和混改的契合點
首先，地方政府投融資平臺作為區(qū)域范圍內(nèi)最重要的國企之一，僅從資產(chǎn)規(guī)模而言，通常情況下，融資平臺擁有地方區(qū)域所轄國有資產(chǎn)規(guī)模的40%以上，因此融資平臺本身的轉(zhuǎn)型改革關(guān)系到整個地方國有企業(yè)改革的成敗。后43號文時代，融資平臺的發(fā)展直接關(guān)乎地方國有資本的運作效率和國有資產(chǎn)保值增值。而國家自上而下積極推行混合所有制的終極目的亦在于提高國有企業(yè)經(jīng)營效率和國有資本的運行效率，實現(xiàn)國有資本最大限度地保值增值，更有效地實現(xiàn)各類國有企業(yè)的使命。在這一點上，城投轉(zhuǎn)型和國企混改不謀而合。
第二，國家在推行新一輪國企改革過程中，之所以將混改作為其中重要的抓手之一，目的在于通過國有股份和非國有股份的優(yōu)勢互補，實現(xiàn)合作共贏。城投公司多年來主導地方城建投融資領(lǐng)域，累積了一定的資源和政策優(yōu)勢，這也是能夠吸引非國有股份合作的關(guān)鍵點所在。但囿于脫胎于傳統(tǒng)城建投融資體制，城投在主要承擔政府融資職能以外，幾乎沒有或尚未建立起清晰的業(yè)務(wù)運營模式和收益回報機制。在既無資質(zhì)、也無運營管理經(jīng)驗，同時面臨人才困乏的情況下，單純依賴城投自身的內(nèi)部積累和發(fā)展，短期內(nèi)是無法實現(xiàn)業(yè)務(wù)的市場化和實體化轉(zhuǎn)型的。因此在追求合作共贏的前提之下，充分發(fā)揮非國有股份在資金、管理、運營方面的優(yōu)勢，混合所有制改革將會成為實現(xiàn)城投業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型和管理轉(zhuǎn)型的重要途徑之一。
第三，新一輪國企改革的重要目標之一是引進非國有股份的同時，進行治理結(jié)構(gòu)、人才機制和管理體制方面的機制轉(zhuǎn)變，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，從而使得國企更具活力。
城投公司多年來一直處于地方政府的直接領(lǐng)導之下，城投公司的核心和主要領(lǐng)導多來自于政府財政等職能部門，政企不分、政資不分的現(xiàn)象比較嚴重，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)。城投在適合的領(lǐng)域通過混合所有制改革，非國有股份的引入，多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計將為城投公司現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和實現(xiàn)管理轉(zhuǎn)型插上騰飛的翅膀。
三、城投轉(zhuǎn)型混改的案例借鑒
眾所周知，上海城投早已成為國內(nèi)其它各層級城投公司在探索轉(zhuǎn)型之路上的一盞明燈。有關(guān)城投轉(zhuǎn)型的一系列創(chuàng)新思維和做法始終走在行業(yè)的發(fā)展前列。
早在2014年2月27日，上海城投公司旗下上市公司城投控股公告，PE巨頭弘毅(上海)股權(quán)投資基金中心受讓上海城建投資開發(fā)總公司持有的2.99億股，耗資近18億，取得了上海城投持有的城投控股10%股權(quán)，弘毅上海成為公司第二大股東。通過此次引入外部投資者，國有股權(quán)中上海城投的比例由56%降至46%。適度稀釋國有股權(quán)后，上海城投籌集到可觀的“零成本”私募基金。此案例亦成為上海當時新一輪國資國企改革啟動后混合所有制改造的首個案例。
本案例分析不聚焦在案例本身的股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計、激勵機制重構(gòu)、國有資產(chǎn)定價以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的具體安排上。而重點在于通過本案例分析讓讀者了解到，上海城投通過此次混改而取得的成效。
首先，引入弘毅上海作為城投控股的戰(zhàn)略投資者，遵循了上海新時期國資國企改革的方向和要求，給競爭性企業(yè)引入更市場化的機制，借助弘毅上海的國企改制投資經(jīng)驗，推動公司的體制機制改革，優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)，促進公司各項事業(yè)發(fā)展。
其次，通過此次混改，上海城投可以盤活國有資產(chǎn)，將出讓股份獲取的資金投資于其他城建領(lǐng)域，直接順應(yīng)了當時“《關(guān)于進一步深化上海國資改革促進企業(yè)發(fā)展的意見》（即‘上海國資國企改革20條’）”所提出的混合所有制、優(yōu)化國資布局和結(jié)構(gòu)、暢通國有資本流動渠道等思路和要求。從這個角度上講，混改亦是后43號文時代，城投的創(chuàng)新投融資方式之一。
最后，更重要的是，弘毅上海入股后將大力支持城投控股向大環(huán)保產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時為上海城投從當時的投資商向?qū)崿F(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)整體解決方案提供商的角色轉(zhuǎn)變奠定了一定的基礎(chǔ)。
四、城投轉(zhuǎn)型混改的要點分析
1.城投混改需以“分層分類”為前提
新時期國有企業(yè)改革是以國企功能分類為前提的。根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號），國有企業(yè)可以分為公益類、主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類，以及主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔重大專項任務(wù)的商業(yè)類國有企業(yè)。
不同類型的國有企業(yè)，將會有不同的國資監(jiān)管機制，混合所有制股權(quán)結(jié)構(gòu)中的國有持股比例要求不同，企業(yè)治理機制也有差異。一個國有企業(yè)是否進行混改，是否可以進行混改，以及混合所有制改革中股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)計等諸多問題都要以企業(yè)功能定位和類型確定為前提。與此同時，對于央企、地方國企、集團公司以及不同層級的下屬子公司來說，其是否實行混合所有制改革以及混合所有制改革的方案都不應(yīng)該相同，所以混合所有制改革還要先行分層。
因此，各級地方政府，尤其是國資國企管理機構(gòu)，在助力城投混改轉(zhuǎn)型的過程中，優(yōu)先協(xié)助其解決不同類別、不同層級的城投公司的“分類分層”問題。
2.合理科學設(shè)計城投混改模式
在前述“分類分層”的基礎(chǔ)上，針對不同的城投混改主體進行混改模式的設(shè)計。除了傳統(tǒng)的整體上市或核心資產(chǎn)上市的方式以外，可以采取資產(chǎn)購并、債務(wù)剝離、人員處置、機構(gòu)整合、掛牌轉(zhuǎn)讓及債務(wù)重組等多種手段，重新組合資產(chǎn)、業(yè)務(wù)以及債務(wù)等要素。另外也可以考慮通過引進戰(zhàn)略投資者，設(shè)立或引入各種改基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，以及采取員工持股的方式等開展混合所有制改革?；旄哪Ｊ叫琛耙话敢蛔h”，切記“千企一面”。
另外，何種資產(chǎn)和業(yè)務(wù)適合混改，以及在城投集團母公司和下屬子公司那個層面開展混改等，都需要決策者仔細斟酌。
3.遵循“三公一嚴”原則，避免國有資產(chǎn)流失
當前，推進混合所有制改革的最大障礙在于，國有股份會擔憂國有資產(chǎn)流失的問題；非國有股東及混合所有制企業(yè)的其他利益相關(guān)者則擔憂自身相關(guān)權(quán)益受到侵犯。城投的混改也不例外。
但應(yīng)該看到，城投混改并不必然帶來地方國有資產(chǎn)流失，關(guān)鍵是要做到程序公正、交易公平、信息公開、法律嚴明。如果操作流程和審批程序規(guī)范，國有資產(chǎn)定價機制健全，第三方機構(gòu)作用得到很好發(fā)揮，審計紀檢及內(nèi)部員工等各個方面監(jiān)管到位，完全可以做到守住國有資產(chǎn)不流失的“底線”。
2018年注定是個不平凡的年份。今年是改革開放40周年，更是走進新時代的開局之年。今年亦是國資國企改革的深化之年，也是改革質(zhì)量的提升之年。
新時代已經(jīng)來臨，城投公司應(yīng)積極順應(yīng)新時代的發(fā)展變化，勇于承載新時代賦予的歷史使命和責任擔當。城投轉(zhuǎn)型混改之路任重道遠，但實踐必將證明今日決策的前瞻性和合理性。
