一、引言
防范化解重大風(fēng)險是中央明確提出的，并將其列為決勝全面建成小康社會三大攻堅戰(zhàn)之首，而消除當(dāng)前金融風(fēng)險隱患，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險是其中最緊要的任務(wù)，也是守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性風(fēng)險底線的必然要求。 國發(fā)〔2014〕43號頒布以來，黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府債務(wù)管理和風(fēng)險防控工作，并采取了一系列“開前門、賭后門”的政策和措施，包括地方政府債務(wù)限額管理和預(yù)算管理、規(guī)范地方政府債券發(fā)行、建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置制度、建立地方政府債務(wù)日常監(jiān)督機(jī)制及清理整改違法違規(guī)融資擔(dān)保問題等。通過持續(xù)規(guī)范管理，截至2017年末，我國政府債務(wù)余額為29.95萬億元，負(fù)債率為36.2%；地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元，債務(wù)率為70.58%，無論是負(fù)債率還是債務(wù)率都低于國際通行警戒線（負(fù)債率60%，債務(wù)率100%-120%）。總體來看，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。但這是針對顯性債務(wù)而言的，而更大的風(fēng)險在于地方政府隱性債務(wù)。隱性債務(wù)很難進(jìn)行精確統(tǒng)計，根據(jù)不同中介機(jī)構(gòu)的預(yù)測結(jié)果，隱性債務(wù)的規(guī)模大體是顯性債務(wù)的1.2-2倍。
地方政府投融資平臺公司（以下簡稱“城投公司”）是過去地方政府投融資體制改革的產(chǎn)物，也一直是地方政府融資的代理人。國發(fā)〔2014〕43號文要求剝離融資平臺公司政府融資職能，明確劃清政府與企業(yè)的界限，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。但受地方過度舉債謀“政績”、項目實施責(zé)任不落實、金融機(jī)構(gòu)推波助瀾、違法違規(guī)融資行為問責(zé)不到位等因素影響，地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)?，F(xiàn)象仍有發(fā)生。隨著深化投融資體制改革、規(guī)范地方政府債務(wù)管理等工作的不斷推進(jìn)，城投公司作為地方政府隱性債務(wù)的主要載體，既肩負(fù)存量債務(wù)風(fēng)險處置和化解的重?fù)?dān)，同時又面臨剝離政府融資職能后的轉(zhuǎn)型發(fā)展問題。
二、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展與存量債務(wù)化解的關(guān)系
城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展和存量債務(wù)化解兩者之間是相輔相成，難以割裂的。
1、妥善處置和化解存量債務(wù)是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心環(huán)節(jié)
在地方政府投融資模式重構(gòu)和對政府違法違規(guī)舉債約束問責(zé)的背景下，城投公司如不進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)型，增加自身造血機(jī)制，未來勢必面臨被淘汰風(fēng)險。因此，城投公司轉(zhuǎn)型是大勢所趨。但城投公司在轉(zhuǎn)型過程中，將面臨眾多難題，其中妥善處理和化解存量債務(wù)是當(dāng)前城投公司實現(xiàn)輕裝上陣、降低轉(zhuǎn)型成本、順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的核心環(huán)節(jié)。如果出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險導(dǎo)致資金鏈斷裂，那么城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展也無從談起。城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展無法一蹴而就，當(dāng)前大部分城投公司轉(zhuǎn)型尚處于起步或過渡階段，當(dāng)務(wù)之急也就是要妥善處理好存量債務(wù)，有效化解債務(wù)風(fēng)險。
2、城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展是存量債務(wù)化解的長期可持續(xù)路徑
監(jiān)管政策頻出，城投公司轉(zhuǎn)型迫在眉睫。城投公司要實在發(fā)展轉(zhuǎn)型，首先要理順與政府的管理和業(yè)務(wù)關(guān)系，促使地方政府從“管理職能”向“監(jiān)督職能”轉(zhuǎn)變，利用市場手段引導(dǎo)城投公司發(fā)展；其次，政府要加大對城投公司發(fā)展轉(zhuǎn)型的支持，包括推進(jìn)優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)整合、授予特許經(jīng)營權(quán)、提供政府優(yōu)惠政策、推動混合所有制改革等；再次，城投公司要發(fā)展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)多元化，加強(qiáng)自身造血能力；最后，城投公司還應(yīng)創(chuàng)新投融資模式，積極引進(jìn)社會資本，增強(qiáng)再融資能力。綜上所述，城投公司實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，對于存量債務(wù)處置和化解來說無疑是一條長期可持續(xù)路徑。
三、城投公司存量債務(wù)分類
國發(fā)〔2014〕43號文和新《預(yù)算法》實施，明確規(guī)定2015年以后地方政府不得通過城投公司舉借債務(wù)，城投公司債務(wù)不再屬于地方政府性債務(wù)。但2015年后，城投公司事實上仍然在承擔(dān)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)服務(wù)職能，并未完全退出政府性債務(wù)領(lǐng)域，因此也積累了大量的隱性債務(wù)。從審計署對地方政府性債務(wù)的審計標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，綜合考慮城投公司存量債務(wù)償債資金來源（是否財政資金償還）、存量項目性質(zhì)、存量項目是否產(chǎn)生現(xiàn)金流等因素，將城投公司存量債務(wù)分為三類。
1、經(jīng)清理甄別認(rèn)定的截至2014年末的存量地方政府性債務(wù)
根據(jù)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財預(yù)〔2014〕351號），經(jīng)清理甄別認(rèn)定的截至2014年末的地方政府性債務(wù)余額為24萬億，其中地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)（地方政府債務(wù)）規(guī)模為15.4萬億，地方政府或有債務(wù)規(guī)模為8.6萬億。就城投公司而言，包括三類：第一類是城投公司舉借、拖欠或以回購（BT）等方式形成的債務(wù)中確定由財政資金償還的債務(wù)，該類債務(wù)列入政府債務(wù)；第二類是城投公司舉借的確定以非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)，該類債務(wù)為地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；第三類城投公司為公益性項目舉借，由非財政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)，政府在法律上對該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。上述債務(wù)的認(rèn)定僅限于2014年12月31日以前形成的債務(wù)，2015年以后城投公司理論上不應(yīng)新增，這也是財政部2015年以來嚴(yán)查防范的違法違規(guī)舉債行為。
2、地方政府隱性債務(wù)
所謂地方政府隱性債務(wù)，目前并沒有統(tǒng)一的定義，廣義上是指從法律上沒有明確由政府來承擔(dān)，但是政府出于規(guī)則或者道義的要求，未來的償債責(zé)任最終會落到政府身上。而從政府和媒體角度來看，地方政府隱性債務(wù)就是地方政府的違法違規(guī)舉債和變相舉債所形成的政府義務(wù)。城投公司的隱性債務(wù)包括兩部分，一部分是2014年未納入清理甄別認(rèn)定范圍的，另一部分是2015年以后新產(chǎn)生的。
由于各省市對國發(fā)〔2014〕43號文所劃分三類債務(wù)的口徑不完全相同，使得部分省市2015年前的債務(wù)并沒有納入到政府性債務(wù)體系范圍內(nèi)，該部分債務(wù)實際上為政府債務(wù)或政府或有債務(wù)，但并沒有顯性化。
2015年后以城投公司為主體的違法違規(guī)和變相舉債行為主要包括以下幾類：一是地方政府通過城投公司以銀行貸款、信托產(chǎn)品等方式融資；二是地方政府為城投公司融資提供擔(dān)保，包括向債權(quán)人出具擔(dān)保函、承諾函、安慰函或制發(fā)內(nèi)部文件、通知、會議紀(jì)要等；三是地方政府將公益性資產(chǎn)注入城投公司，城投公司以其抵押融資；四是城投公司作為主體承接政府購買工程項目并舉借債務(wù)；五是對不滿足國辦發(fā)〔2015〕42號文要求的城投公司作為社會資本方參與PPP項目；六是城投公司以公益性資產(chǎn)開展融資租賃、發(fā)行中期票據(jù)等。
3、城投公司自身債務(wù)
城投公司自身債務(wù)是指城投公司作為市場化運(yùn)營主體舉借的債務(wù)，主要包括兩類：一是城投公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)運(yùn)營舉借的債務(wù)，項目有穩(wěn)定性經(jīng)營收入并主要依靠自身收益償還，或者項目本身雖無經(jīng)營收入或經(jīng)營收入不足以覆蓋本息的，但與地方政府建立了合法合規(guī)的業(yè)務(wù)關(guān)系和回報機(jī)制；二是城投公司因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)運(yùn)營舉借的債務(wù)，即城投公司參與市場化運(yùn)營，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化融資而形成的債務(wù)。
四、城投公司存量債務(wù)化解
按照“分類處置”原則，在對城投公司存量債務(wù)進(jìn)行分類的基礎(chǔ)上，提出每類債務(wù)處置及化解的思路及對策。
圖1：城投公司存量債務(wù)化解思路圖
1、經(jīng)清理甄別認(rèn)定的截至2014年末的存量地方政府性債務(wù)
《地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南》（財預(yù)〔2016〕152號）明確了地方政府對該類債務(wù)承擔(dān)的償還責(zé)任范圍。
對于非政府債券形式的存量政府債務(wù)，地方政府允許通過發(fā)行政府債券進(jìn)行置換。通過債務(wù)置換，把城投公司政府債務(wù)中原來短期、高利息的債務(wù)轉(zhuǎn)化為中長期、低利息的政府債券，有利于緩解存量債務(wù)集中到期償還風(fēng)險，避免城投公司資金鏈斷裂。截至2017年末，地方政府發(fā)行置換債券已達(dá)10.84萬億。財預(yù)〔2018〕34號要求加快存量地方政府債務(wù)置換進(jìn)度，2018年是地方政府債務(wù)置換的最后一年，因此城投公司應(yīng)積極與銀行等金融機(jī)構(gòu)協(xié)商溝通，推動政府債務(wù)置換工作，減輕自身壓力。
對于存量或有債務(wù)，不屬于地方政府債務(wù)，雖然在發(fā)生償債風(fēng)險時，地方政府會依法承擔(dān)適當(dāng)民事賠償責(zé)任或根據(jù)具體情況實施救助，但是政府依舊保留對城投公司的追償權(quán)。因此，對該類債務(wù)，城投公司仍因積極采取資產(chǎn)盤活、PPP等措施進(jìn)行處置和化解。
2、地方政府隱性債務(wù)
隱性債務(wù)是我國地方政府債務(wù)風(fēng)險最為集中的地帶，而城投公司是地方政府隱性債務(wù)的主要載體，地方政府的支持、幫助和推動對該類債務(wù)的整改、處置和化解極其重要，主要包括以下幾種方式：
（1）資產(chǎn)重組、盤活。首先地方政府通過對現(xiàn)有國有資產(chǎn)資源的清查梳理分析，將具有一定收益來源的國有資產(chǎn)整合注入到城投公司，比如分散的城市空間資源、閑置的土地房產(chǎn)、具有一定經(jīng)營效益的公益設(shè)施等，充分發(fā)揮資產(chǎn)規(guī)模效應(yīng)，形成合力；其次，城投公司應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營能力，創(chuàng)造條件將部分公益性資產(chǎn)改造成具有經(jīng)營性現(xiàn)金流的資產(chǎn)；再次，對于城投公司長期形成的與政府之間的往來款，通過資產(chǎn)置換等方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換；最后，在一定條件下通過出售、轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、資產(chǎn)證券化等方式將存量資產(chǎn)盤活，迅速獲得流動性，減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)。
（2）政府和社會資本合作（ PPP）。自2015年P(guān)PP模式全面推廣以來，PPP模式一直是監(jiān)管層化解地方政府融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險的有效工具。國辦發(fā)〔2015〕42號指出要積極運(yùn)用TOT、ROT等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力。財金〔2014〕112號要求各級財政部門要鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公司存量項目，以TOT等方式轉(zhuǎn)型為PPP項目，積極引入社會資本參與存量項目的改造和運(yùn)營，切實有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險。財建〔2015〕29號文再次強(qiáng)調(diào)為緩解地方債務(wù)風(fēng)險，當(dāng)前重點(diǎn)推進(jìn)符合條件的存量項目按PPP模式改造。因此，城投公司應(yīng)緊抓政策機(jī)遇，篩選符合政策要求的存量項目將其轉(zhuǎn)化為PPP模式，緩解短期資金壓力，保證債務(wù)的順利償還。
（3）混合所有制改革。混合所有制改革對于城投公司來說，短期能夠通過引入非國有資金緩解償債資金壓力，城投公司亦可以通過債轉(zhuǎn)股方式化解債務(wù)風(fēng)險；長期來說，通過引入非國有資本增強(qiáng)企業(yè)競爭力，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，提升城投公司再融資能力?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)的意見》（國資發(fā)改革〔2015〕133號）三個文件形成一套組合拳，清晰的指出了國有企業(yè)混合所有制改革的操作規(guī)范。當(dāng)然如何選擇混改主體，如何設(shè)計混改模式，如何有效防止國有資產(chǎn)流失，需要進(jìn)行科學(xué)論證和設(shè)計。
3、城投公司自身債務(wù)
城投公司自身債務(wù)是明確的非地方政府性債務(wù)，由城投公司自身承擔(dān)償還責(zé)任。對于該類債務(wù)，首先是要建立明確的業(yè)務(wù)模式、盈利模式和回報機(jī)制，比如對于棚戶區(qū)改造項目的政府購買服務(wù)模式、一般政府投資項目的代建模式、PPP模式等，同時地方政府還要依法依規(guī)落實原合作協(xié)議各項條件，比如一些補(bǔ)貼、政策優(yōu)惠等條款。總的來說，對于項目收益能按時還本付息的債務(wù)通過項目收益償還，對于債務(wù)期限錯配和融資成本高的債務(wù)，考慮通過債務(wù)重組方式進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險化解，比如貸款展期、借新還舊等方式，但這需要與金融機(jī)構(gòu)等債權(quán)人進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)和溝通。
五、總結(jié)
地方政府投融資平臺負(fù)責(zé)規(guī)模大，且增長速度較快，大量債務(wù)還存在一定的償還風(fēng)險，城投公司有效處置和化解債務(wù)風(fēng)險，對自身轉(zhuǎn)型發(fā)展、財政可持續(xù)性、金融安全、社會穩(wěn)定都具有重大意義。因此，城投公司因結(jié)合債務(wù)性質(zhì)、項目屬性、項目現(xiàn)金流等因素，通過債務(wù)置換、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)盤活、PPP、混合所有制改革、債務(wù)重組等方式積極化解債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)然城投公司債務(wù)風(fēng)險的化解，離不開地方政府的支持和幫助以及金融機(jī)構(gòu)的配合。
