現(xiàn)階段，地方政府融資進入全新時期，由于新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《關(guān)于實行<全面加強企業(yè)債券風(fēng)險防范的若干意見>的函》、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別方法》（財預(yù)[2014]351號）、《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》等法規(guī)政策的頒布，地方政府融資面臨全面清理、整頓、規(guī)范的局面，而當(dāng)時在國家“四萬億”貨幣刺激政策下蓬勃發(fā)展，為我國成功規(guī)避全球金融危機而立下汗馬功勞的政府融資平臺毋需轉(zhuǎn)型，本文從平臺公司轉(zhuǎn)型背景、轉(zhuǎn)型機遇以及現(xiàn)有平臺公司轉(zhuǎn)型案例等角度淺談平臺公司轉(zhuǎn)型方向與路徑，供讀者參考。
1地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型背景
根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）對地方政府投融資平臺明確定義為由地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。地方政府融資平臺舉債主要表現(xiàn)為：（1）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、主要依靠財政性資金償還的債務(wù)；（2）融資平臺公司因承擔(dān)公益性項目建設(shè)舉借、項目本身有穩(wěn)定經(jīng)營性收入并主要依靠自身收益償還的債務(wù)；（3）融資平臺公司因承擔(dān)非公益性項目建設(shè)舉借的債務(wù)。
隨后財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于貫徹<國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知>相關(guān)事項的通知》（財預(yù)[2010]412號），文件中進一步明確了融資平臺公司是“由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司，如建設(shè)投資公司、建設(shè)開發(fā)公司、投資開發(fā)公司、投資控股公司、投資發(fā)展公司、投資集團公司、國有資產(chǎn)運營公司、國有資本經(jīng)營管理中心等，以及行業(yè)性投資公司，如交通投資公司等?！?/span>
地方政府融資平臺通過舉債融資，為地方經(jīng)濟和社會發(fā)展籌集資金，在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機沖擊中發(fā)揮了積極作用。
因此，地方政府融資平臺是中國經(jīng)濟發(fā)展特定階段的產(chǎn)物，我國地方政府融資平臺的基本功能是以政府信用為支撐，以實施政府政策為目標，直接或間接地有償籌集資金，將資金投向地方急需發(fā)展的領(lǐng)域、行業(yè)和項目等。
近兩年隨著政府融資政策全面收緊，政府投融資平臺以政府信用為擔(dān)保的融資行為受到全面制約，這也意味著，地方政府投融資平臺在政策法規(guī)層面失去了一個最重要的信用背書，融資能力大大減弱。平臺公司轉(zhuǎn)型面臨兩大壓力：承擔(dān)政府隱型債務(wù)壓力、政策限制的融資壓力，但同時平臺公司擁有三大獨特優(yōu)勢：地方融資平臺積累的地方建設(shè)經(jīng)驗和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，包括進行非營利性質(zhì)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域的投資經(jīng)驗，與當(dāng)?shù)卣y行長期的合作關(guān)系，以及擁有大量存量資產(chǎn)。
2地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型路徑
目前平臺企業(yè)主要承擔(dān)四大職能：一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)職能（建筑施工類平臺），二是融資職能（公益類、土地等重資產(chǎn)平臺），三是國有資產(chǎn)管理職能（金控或控股管理類平臺），四是投資職能（政府產(chǎn)業(yè)投資類平臺），從以上梳理四項職能來看，主要面臨轉(zhuǎn)型需求的是基建類、融資職能類平臺，轉(zhuǎn)型路徑即可以參考向國有資產(chǎn)管理職能、投資職能類平臺轉(zhuǎn)型，也可實體產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。
按照國務(wù)院42號文的規(guī)定，平臺公司轉(zhuǎn)型的要求為：1、實現(xiàn)市場化運作；2、承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置；3、明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能。平臺公司轉(zhuǎn)型首先需要厘清政府存量債務(wù)，通過政府發(fā)債置換、預(yù)算資金還款或者自身資產(chǎn)處置等方式結(jié)清存量債務(wù)，后續(xù)平臺公司進行具體轉(zhuǎn)型發(fā)展。
通過PPP業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向公益事業(yè)投資與運營實體
PPP模式鼓勵政府通過與社會資本合作，由社會資本承擔(dān)起城市基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目的融資、建設(shè)與運營。在平臺通過對存量債務(wù)清理后，轉(zhuǎn)型為非監(jiān)管名單的實體企業(yè)，從事市政道路、軌道交通、河道治理、污水垃圾處理、供水、供熱、保障房建設(shè)、醫(yī)療、文化旅游等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域項目的建設(shè)和運營，此類公用事業(yè)一部分通過使用者付費與可行性缺口補助的綜合付費方式，一部分通過特許經(jīng)營權(quán)方式采取社會收費，一定程度上給予平臺公司自身造血功能，平臺公司完全可以發(fā)揮原有基建品牌的社會效應(yīng)以及當(dāng)?shù)仄放朴绊懥?，通過高質(zhì)量專業(yè)工程取得自身傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型提升，另一方面，可引入專業(yè)服務(wù)管理機構(gòu)對專業(yè)領(lǐng)域服務(wù)提供專業(yè)精細化服務(wù)，特別是與民生密切相關(guān)的環(huán)保、醫(yī)療、文旅類項目，通過在本地區(qū)有資源唯一性和一定壁壘的產(chǎn)業(yè)，全面提高當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量和品質(zhì)。
通過兼并重組成為控股平臺管理企業(yè)
對于當(dāng)?shù)卣爡^(qū)內(nèi)平臺企業(yè)較多的情況，可以由政府牽頭組織由大平臺并小平臺，強平臺并弱平臺的方式，將業(yè)務(wù)相同或者互補的平臺公司合并，組建新的綜合性城投集團，該城投集團成為綜合性控股平臺，對下屬各合并平臺整合資源最大化效應(yīng)，互不短板，做大做強。有助于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低成本。尤其是對于供水、供熱這些固定成本高的公益性行業(yè)，把具有相同業(yè)務(wù)的企業(yè)合并，能降低總的供應(yīng)成本，從而減耗增效；有助于主管部門的管理，對口監(jiān)管能提高監(jiān)管效率。在平臺間整合的同時可以考慮引入社會資本方進行國企混改，但需要注意的是平臺企業(yè)間的股權(quán)并購涉及到國有股權(quán)劃撥等國有資產(chǎn)處置，應(yīng)按照《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓、信息披露的相關(guān)合規(guī)要求。
通過股權(quán)投資轉(zhuǎn)為政府產(chǎn)業(yè)孵化投資平臺
目前，政府產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展成為地方政府改變傳統(tǒng)基建發(fā)展道路，幫助地方經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)升級的主要方向，部分東部沿海省份地方政府已經(jīng)將部分平臺公司轉(zhuǎn)型為扶持創(chuàng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、投資管理企業(yè)，如某平臺公司通過政府注資完成存量債務(wù)清理，轉(zhuǎn)為市級綜合性國有金融投資平臺，與地方政府、銀行、企業(yè)共同成立地方產(chǎn)業(yè)投資基金，一部分重點孵化區(qū)域內(nèi)新三板（擬）掛牌公司、高校產(chǎn)學(xué)研一體化項目建設(shè)；另一方面，采用泛市值管理方式，投資區(qū)域內(nèi)上市公司并購基金，重點投向集成電路、生命健康、環(huán)保能源等國家重點發(fā)展領(lǐng)域，通過股權(quán)投資扶持方式來優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新，由融資平臺轉(zhuǎn)為政府投資平臺，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)和放大效應(yīng)，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進投資機構(gòu)和社會資本進入地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資領(lǐng)域，推動地區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，幫助小微企業(yè)快速成長。
以上，通過平臺公司轉(zhuǎn)型背景與路徑分析，綜合考慮我國目前經(jīng)濟發(fā)展特點，建設(shè)性提出平臺公司轉(zhuǎn)型方向，未來曾承擔(dān)融資職能的平臺公司更多地要轉(zhuǎn)為地方經(jīng)濟運營與發(fā)展，產(chǎn)業(yè)孵化的助推器。
