習(xí)近平總書記教導(dǎo)我們要“勿忘初心,牢記使命”,這句話對(duì)于從2014年起全國(guó)范圍內(nèi)操作的棚戶區(qū)改造更是需要時(shí)刻銘記的,棚改是改善棚戶區(qū)環(huán)境的民生工程,要不遺余力的推動(dòng)。但作為公益性項(xiàng)目的棚改,金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的不斷涌入,其利益訴求勢(shì)必會(huì)引發(fā)政府支出責(zé)任的大幅度增加,容易引發(fā)政府性債務(wù)危機(jī)。
因此在新預(yù)算法實(shí)施以來(lái),財(cái)政部出臺(tái)多個(gè)文件嚴(yán)控地方政府性債務(wù)增加,特別是2018年出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金〔2018〕23號(hào)),對(duì)金融機(jī)構(gòu)與地方政府和國(guó)有企業(yè)的多角度合作進(jìn)行規(guī)范限制,避免增加政府性債務(wù),這樣的規(guī)定無(wú)疑是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行規(guī)范限制,抑制其增加地方政府及其國(guó)有企業(yè)的授信規(guī)模,從而實(shí)現(xiàn)控制隱性債務(wù)的目的,這一初衷無(wú)疑是好的,但這對(duì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)棚改項(xiàng)目的授信也產(chǎn)生的重大影響。
為此,財(cái)政部又聯(lián)合住建部出臺(tái)關(guān)于印發(fā)《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》的通知(財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)),試圖通過(guò)棚改專項(xiàng)債券解決棚改項(xiàng)目的資金籌集問(wèn)題,但由于我們國(guó)家今年專項(xiàng)債券的發(fā)行規(guī)模為1.35萬(wàn)億(包括土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、軌道交通、棚戶區(qū)改造等多種類型),而今年確定的棚改目標(biāo)達(dá)到500萬(wàn)套,就以一套50萬(wàn)元的金額進(jìn)行保守測(cè)算,棚改的資金總規(guī)模達(dá)到2.5萬(wàn)億,遠(yuǎn)超過(guò)專項(xiàng)債券的總規(guī)模,因此仍然需要金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本的參與才能完成2018年棚改任務(wù),資金壓力是相當(dāng)大的。那財(cái)政部出臺(tái)的新文件會(huì)對(duì)2018年的棚戶區(qū)改造產(chǎn)生什么樣的影響呢?
1.財(cái)金〔2018〕23號(hào)文對(duì)金融機(jī)構(gòu)棚改項(xiàng)目授信產(chǎn)生的影響
眾所周知,棚戶區(qū)改造項(xiàng)目貸款資金的提供大戶就是開發(fā)性和政策性銀行,而按照財(cái)金〔2018〕23號(hào)中第六條 “政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)時(shí),應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)家法律和相關(guān)規(guī)定,嚴(yán)格按照市場(chǎng)化原則審慎合規(guī)授信,嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)際而不是政府信用提供融資”。因此棚改項(xiàng)目的授信是基于項(xiàng)目的實(shí)際情況而不是政府信用,但恰恰我們的開發(fā)性和政策性給予棚改項(xiàng)目的授信就是基于政府出具的“購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用納入中期財(cái)政規(guī)劃并逐年納入預(yù)算”這個(gè)說(shuō)明或承諾,而至于棚改項(xiàng)目本身,其是否產(chǎn)生盈利,騰空的土地能否利用卻不去關(guān)心。甚至還要求政府、購(gòu)買服務(wù)承接主體、貸款行簽訂所謂的“三方協(xié)議”,將購(gòu)買服務(wù)承接主體的貸款償還直接和政府能否按時(shí)支付購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用進(jìn)行關(guān)聯(lián)掛鉤更是赤裸裸的體現(xiàn)棚改貸款的發(fā)放就是基于了政府信用,這是不符合財(cái)金〔2018〕23號(hào)文件規(guī)定的。
因此開發(fā)性和政策性銀行在選擇棚改項(xiàng)目時(shí)一定要關(guān)注棚改騰空地塊的可利用情況,騰空土地是否能夠納入土地儲(chǔ)備三年規(guī)劃,能否順利出讓等跟項(xiàng)目相關(guān)的要素,這樣政府支付購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用才有了真正的來(lái)源,而不是單純基于政府納入財(cái)政公共預(yù)算的購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用。因此開發(fā)性和政策性銀行在參與棚改的過(guò)程中一定要關(guān)注棚改項(xiàng)目本身,而不是政府的財(cái)力。換句話說(shuō),2018年棚改項(xiàng)目金融機(jī)構(gòu)是要認(rèn)真選擇的,而不是盲目關(guān)注購(gòu)買服務(wù)費(fèi)用納入預(yù)算的說(shuō)明或承諾。
2.財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的選擇要求
按照財(cái)政部打造“市政債券的決心”,財(cái)政部聯(lián)合住建部出臺(tái)棚改專項(xiàng)債券管理辦法,并以“棚改主力軍”的姿態(tài)參與2018年的棚改。但按照棚改專項(xiàng)債的管理辦法,棚改專項(xiàng)債可不是什么棚改項(xiàng)目都支持的,也是“嫌貧愛(ài)富”的。按照財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)的文件內(nèi)容,棚改專項(xiàng)債券是“以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入償還的地方政府專項(xiàng)債券。并且棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征遷后騰空土地的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入,專門用于償還到期債券本金,不得通過(guò)其他項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入償還到期債券本金。”
按照上述規(guī)定,棚改專項(xiàng)債券的償還一定是依靠項(xiàng)目本身的土地出讓收入和專項(xiàng)收入償還,或者是續(xù)發(fā)專項(xiàng)債券償還,這就要求棚改項(xiàng)目所騰空的土地必須是可以出讓的,也就是土地?zé)o法出讓的棚改項(xiàng)目是無(wú)法利用棚改專項(xiàng)債券資金的。
綜上,2018年的棚改項(xiàng)目的選擇受到財(cái)金〔2018〕23號(hào)和財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)文件的影響,即無(wú)論是開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)還是棚改專項(xiàng)債券都支持騰空土地可以出讓的棚改項(xiàng)目,而廣大無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地利用以及所在地塊涵蓋非住宅無(wú)法實(shí)現(xiàn)地塊凈地出讓的棚改項(xiàng)目,都得不到金融機(jī)構(gòu)和棚改專項(xiàng)債券的支持,這就改變了棚改項(xiàng)目的實(shí)施初衷,嚴(yán)控隱性債務(wù)是大事,必須堅(jiān)決執(zhí)行,但在出臺(tái)文件的時(shí)候,一定要關(guān)注細(xì)節(jié),關(guān)注特殊領(lǐng)域,否則地方真不知道該怎么辦了。