近年來，我國地方政府的存量債務(wù)問題越來越引起社會(huì)的關(guān)注。特別是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，地方存量債務(wù)可能帶來的金融和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤其需要引起重視。但一直以來，對相關(guān)債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)的判斷與爭議始終存在，各種說法莫衷一是，這既不利于中央政府的決策和政策制度的出臺，也不利于地方政府和政府投融資平臺正常開展投融資活動(dòng)。那么如何才能破除當(dāng)前強(qiáng)監(jiān)管下的政府融資障礙，防范地方政府存量債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)呢？筆者認(rèn)為關(guān)鍵還是要深化政府投融資體制改革。
一、改革政府融資的隨意性，適度控制舉債規(guī)模
針對目前地方政府存量債務(wù)不減反增的情況以及投融資平臺公司的現(xiàn)狀，要按照財(cái)政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知財(cái)預(yù)》（[2018]34號）、《關(guān)于印發(fā)《預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金管理暫行辦法》的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕35號）、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號）、關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號）等文件規(guī)定，進(jìn)行清理規(guī)范，防止政府違法違規(guī)負(fù)債、債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。嚴(yán)格控制新增貸款和債務(wù)規(guī)模。依據(jù)國發(fā)[2010]19號規(guī)定，地方政府在出資范圍內(nèi)對融資平臺公司承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。因此，平臺公司債務(wù)規(guī)模也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制在公司償債能力范圍內(nèi)。經(jīng)清理整合后保留的融資平臺公司融資行為必須規(guī)范，融資和擔(dān)保要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)申請貸款須落實(shí)到符合條件的項(xiàng)目。銀行當(dāng)前既不能放任該類貸款繼續(xù)增加，聚集信用風(fēng)險(xiǎn)，也不能操之過急，快速壓縮貸款規(guī)模，使項(xiàng)目爛尾產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)。目前的主要工作是管理好存量貸款，保證信貸資金的合規(guī)使用，同時(shí)調(diào)整優(yōu)化貸款結(jié)構(gòu)。對于問題貸款，首先得保證利息償付順暢，同時(shí)通過分期還款計(jì)劃逐步壓縮貸款規(guī)模。為防止集中度風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)對政府存量債務(wù)和融資平臺貸款實(shí)行總量控制。
作為任何一個(gè)城市，政府的舉債都應(yīng)該是有合理限度的。筆者通過對目前我國部分城市建設(shè)融資的情況分析，處于經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)地區(qū)的城市，這些城投公司的整個(gè)資產(chǎn)負(fù)債水平與這些城市的GDP之間，與地方財(cái)政一般預(yù)算收入之間，是存在一個(gè)相對合理的比例的。如果這個(gè)比例過大，將會(huì)給政府償債帶來很大的壓力和負(fù)擔(dān)。要制約地方政府過度負(fù)債、盲目投資的沖動(dòng)，讓投融資平臺成為一個(gè)受約束的平臺，就需要建立一個(gè)地方政府債務(wù)規(guī)模控制和預(yù)警機(jī)制，無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的投資行為，都應(yīng)當(dāng)要求地方政府的債務(wù)規(guī)模必須與財(cái)力相匹配。在這方面，可以借鑒發(fā)達(dá)國家政府債務(wù)管理指標(biāo)體系，綜合運(yùn)用債務(wù)負(fù)擔(dān)率(債務(wù)余額與GDP的比率)、債務(wù)依存度(當(dāng)年債務(wù)增加額與總支出的比率)、償債率(當(dāng)年債務(wù)償還率與當(dāng)年可支配收入的比率)等指標(biāo)，來測算地方投融資平臺債務(wù)的規(guī)模，并通過將各項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)際值與國際和國內(nèi)警戒標(biāo)準(zhǔn)相比較的方法，將指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)歸并于風(fēng)險(xiǎn)較低區(qū)、風(fēng)險(xiǎn)較高區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)極高區(qū)三種狀態(tài)，從而判斷和計(jì)算地方投融資平臺債務(wù)的運(yùn)行狀態(tài)和風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀，確保債務(wù)規(guī)模保持在安全、合理的范圍之內(nèi)。一旦風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)超過設(shè)定的警戒線，相關(guān)管理部門應(yīng)當(dāng)立即采取措施使之降低到警戒線以下。
此外，應(yīng)當(dāng)著手對地方政府投融資平臺進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)市場化、實(shí)體化和規(guī)范化的改革也非常必要。同時(shí)要不斷提高地方政府投融資平臺的透明度，推動(dòng)當(dāng)前地方政府通過投融資平臺所形成的隱形負(fù)債向及時(shí)公開披露的合規(guī)的顯性負(fù)債轉(zhuǎn)變，改變當(dāng)前信息披露嚴(yán)重不透明的狀況。建立地方政府投融資責(zé)任制度，無論是地方政府通過投融資平臺的貸款行為，還是不同形式的發(fā)展行為，期限必須盡可能與政府任期相一致，同時(shí)在地方政府嚴(yán)重資不抵債、不能有效清償?shù)那闆r下，適時(shí)探索實(shí)施地方政府財(cái)政破產(chǎn)制度并追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。
二、改革政府投資的盲目性，守住債務(wù)“紅線”和償債“底線”
根據(jù)政府職能的要求，地方政府擔(dān)負(fù)著提供社會(huì)公共產(chǎn)品的責(zé)任，并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對于社會(huì)公共產(chǎn)品的需求與日俱增。但實(shí)行分稅制之后，地方政府財(cái)力和事權(quán)不匹配、事權(quán)過多與財(cái)力不足的矛盾越來越突出。因此，地方政府介入投融資活動(dòng)，就成為解決這一矛盾的普遍選擇。
地方政府投融資平臺的高額負(fù)債增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。由于地方政府投融資平臺項(xiàng)目貸款的還款來源都列入政府財(cái)政頂算，并報(bào)當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)審議通過，因此地方政府成為貸款的最終還款人。也正是由于有了地方政府的財(cái)政擔(dān)保，各大商業(yè)銀行才敢于向經(jīng)營收益有限、財(cái)務(wù)實(shí)力并不雄厚的政府投融資平臺大量放貸。但是，投融資平臺的高額負(fù)債形成的還款壓力增加了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要和財(cái)政投入相結(jié)合。財(cái)政支持和地方政府的投融資活動(dòng)一定要進(jìn)行有效對接，當(dāng)投融資平臺公司的資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到一定界線，如65%左右時(shí)，這就是債務(wù)的紅線，就必須馬上發(fā)出預(yù)警信號。當(dāng)采取PPP模式進(jìn)行政府項(xiàng)目的融資建設(shè)時(shí)，政府的年支出責(zé)任達(dá)到或超過可支配財(cái)力的10%時(shí)，這就是紅線。政府財(cái)政部門需要采取收到進(jìn)行控制，或需要無條件的注入資產(chǎn)、注入資金，只有這樣結(jié)合起來，整個(gè)城市建設(shè)的融資行為，才能控制住風(fēng)險(xiǎn)。
在肯定地方政府投融資在緩解財(cái)力與事權(quán)矛盾、滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品供給上發(fā)揮重大作用的同時(shí)，也要看到在實(shí)際操作中，地方政府投融資管理體制的不完善，導(dǎo)致諸如償債風(fēng)險(xiǎn)日益加大，一些地方政府違規(guī)或變相提供擔(dān)保等問題日益嚴(yán)重，威脅著經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和穩(wěn)定。因此通過政府投融資管理體制的改革創(chuàng)新，才能進(jìn)一步促進(jìn)地方政府財(cái)力與事權(quán)的匹配，更好地滿足城市基礎(chǔ)設(shè)施的供給。
此外，地方政府要加快地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，努力拓展財(cái)政增收空間，積累財(cái)政實(shí)力用于消化貸款欠款，樹立新增財(cái)力首先用于消化赤字債務(wù)的意識。實(shí)行規(guī)范的部門預(yù)算和綜合預(yù)算，并嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行。結(jié)合地方政府財(cái)政資金狀況，區(qū)分輕重緩急，制定出一套合理和規(guī)范的政府債務(wù)規(guī)劃，合理安排預(yù)算支出，適當(dāng)安排財(cái)政專項(xiàng)還貸資金，制定新舊貸款本息還款計(jì)劃，每年在預(yù)算內(nèi)安排一定數(shù)量的資金用于償債，并根據(jù)財(cái)政情況和還債需要逐年增加，逐步償還地方政府融資平臺的貸款本息。
三、改革政府投融資運(yùn)作機(jī)制，發(fā)揮市場配置資源的作用
為應(yīng)對政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)著手對地方政府投融資平臺進(jìn)行市場化改革，進(jìn)一步完善投融資體制。讓地方政府直接面對市場，以提升直接融資能力。在市場各方力量的共同監(jiān)督下，促使地方政府規(guī)范借貸行為，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對一些適合采取PPP模式的大型基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，如橋梁、污水處理廠、醫(yī)養(yǎng)一體化項(xiàng)目等，可以采用和社會(huì)資本合作方式，進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營，從而減輕地方政府的當(dāng)期財(cái)政政府壓力。
再者就是對政府存量國有資產(chǎn)進(jìn)行盤活，對現(xiàn)有資產(chǎn)、資源進(jìn)行優(yōu)化重組和整合，夯實(shí)政府投融資平臺公司，增強(qiáng)平臺的資本實(shí)力。要通過引進(jìn)民間投資等市場途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，形成一批規(guī)模大、實(shí)力優(yōu)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)的投融資平臺公司，使其真正成為地方政府強(qiáng)化宏觀調(diào)控能力、合理調(diào)配資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要平臺。同時(shí)，也要積極創(chuàng)造條件壓縮間接融資比例，提高直接融資比例，推動(dòng)存量資產(chǎn)的證券化融資、房地產(chǎn)信托融資等。鼓勵(lì)地方政府融資平臺通過發(fā)行證券化產(chǎn)品進(jìn)行直接融資。
從我國各地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況看，通過債券發(fā)行等形式籌資建設(shè)的項(xiàng)目，往往具有相對較高的透明度以及相對較嚴(yán)格的自我約束，這與債券發(fā)行所引入的各種市場約束機(jī)制密切相關(guān)，例如投資銀行和會(huì)計(jì)師、律師、評級機(jī)構(gòu)的參與等等，促進(jìn)了項(xiàng)目投融資行為的規(guī)范化。我們也可以創(chuàng)造條件申請?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，以擴(kuò)大吸引社會(huì)資金進(jìn)入政府投資項(xiàng)目的渠道。同時(shí)，對于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等建設(shè)，也可以嘗試運(yùn)用更為市場化的投融資方式來經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和整體開發(fā)，例如可以采取包括存量資產(chǎn)的證券化和采取更為靈活的融資安排等，進(jìn)行融資和開發(fā)建設(shè)。
