一、當(dāng)前地方政府投融資活動(dòng)存在的問題
（一）缺乏完整的法律保障體系
1、地方政府投融資管理立法滯后
近年來，各地政府為了大力推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，紛紛加大項(xiàng)目投資力度，從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)到新興產(chǎn)業(yè)，可以說遍地開花。這些工程項(xiàng)目的開工建設(shè)，需要巨大的資金投入，也帶來不少地方不顧本地發(fā)展實(shí)際，千方百計(jì)招商引資、籌資融資。政府投融資平臺數(shù)目繁多；籌資渠道缺乏規(guī)范性和透明性；政府投資決策隨意性強(qiáng)，建設(shè)項(xiàng)目論證不充分等，造成地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，政府投資效率低下。究其原因，還是地方政府缺乏在投融資管理體制和制度的約束。甚至有些地方對政府投融資行為，沒有任何成文的法律法規(guī)和具有約束力的管理文件，地方政府投融資管理立法工作明顯滯后于地方投融資活動(dòng)開展的實(shí)際。
目前，我國地方政府投融資方面的立法還停留在1978年的立法階段。關(guān)于地方政府投資方面的立法，還停留在2004年國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)〔2004〕20號）；2009年5月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》和2009年國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》（國發(fā)〔2009〕26號）三個(gè)法條的制定上。
2、地方政府投融資平臺建設(shè)不規(guī)范
地方政府投融資平臺，根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）的解釋，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。包括城建投資公司、交通投資公司、水務(wù)投資公司、新區(qū)建設(shè)開發(fā)公司等各種類型、通過劃撥土地、注入資金、設(shè)備和房產(chǎn)等國有資產(chǎn)組建而成的資產(chǎn)與現(xiàn)金流達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。往往這類公司的資產(chǎn)質(zhì)量不高，盈利能力和現(xiàn)金流狀況較差，需要地方政府通過一定的財(cái)政支持方式，如補(bǔ)貼收入、貼息、回購等形式和手段，才能維持適當(dāng)?shù)馁Y產(chǎn)負(fù)債水平和持續(xù)的融資能力。從而將融入的資金投入到市政建設(shè)、公用事業(yè)等項(xiàng)目之中去，以完成一定的地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)。
目前這類公司本身的運(yùn)營和監(jiān)管都存在問題，有的一個(gè)縣就有五六個(gè)投融資平臺公司。由于這樣的公司數(shù)量眾多，大小不一，造成資產(chǎn)質(zhì)量和運(yùn)作水平參差不齊，具有明顯的不規(guī)范性和行業(yè)非自律性。
3、地方政府融資的隨意性強(qiáng)
近幾年來，全國各地城市化建設(shè)速度加快，資金需求量也異常增加。截至2017年底，全國已有10000多家地方政府投融資平臺，負(fù)債規(guī)模已經(jīng)達(dá)到約27萬億。在這10000多家平臺企業(yè)中，70％以上為縣區(qū)級政府投融資平臺公司。
就像投融資平臺的肆意瘋長一樣，地方政府的融資隨意性也是愈演愈烈。由于缺乏“借、用、管、還”一體化的政府融資監(jiān)管體制，地方政府如何借錢、如何花錢、投資效率如何等，根本無法監(jiān)管。地方政府融資規(guī)模的飛速增長，不僅加大了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，增大了銀行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，也形成了地方政府未來長期的償還壓力。因此，地方政府投融資平臺已經(jīng)成為需要特別關(guān)注的、金融市場最為活躍的負(fù)債主體，而伴隨它的是銀行業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的急劇增加。
（二）缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制
1、法律監(jiān)督機(jī)制滯后
長期以來，我國缺乏一套行之有效的、規(guī)范化的地方政府投融資管理制度，同時(shí)也缺乏一套嚴(yán)格、規(guī)范的監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督法律。直到2009年初，中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了對地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具以及配套資金融資渠道的監(jiān)督檢查。2010年19號文為標(biāo)志的一系列清理、規(guī)范和整頓地方投融資平臺的相關(guān)政策規(guī)定陸續(xù)出臺，才使平臺企業(yè)的融資受到了不同程度的約束。
2、社會(huì)公眾監(jiān)督缺失
在地方政府投融資過程中，一直由政府承擔(dān)著主導(dǎo)的角色?，F(xiàn)有的投融資管理體系、管理制度以及融資平臺建設(shè)，無一不是由政府主導(dǎo)的。雖然不少地方的政府部門，力求在項(xiàng)目規(guī)劃、包括項(xiàng)目實(shí)施過程，渴望提高公眾的參與度，但是結(jié)果是，政府投資項(xiàng)目實(shí)施過程，還是鮮見公眾和居民的身影，缺乏公眾的參與。公眾聽證會(huì)僅僅局限于價(jià)格調(diào)整、稅率變動(dòng)等領(lǐng)域，故而一直以來我國地方政府投融資項(xiàng)目和工程建設(shè)都是政府內(nèi)部操作，窄口徑招投標(biāo)，透明度和公眾參與度不高，缺乏公眾參與的體制、機(jī)制和陽光的項(xiàng)目報(bào)告制度。
3、投融資行為存在權(quán)力尋租現(xiàn)象
在陽光的公眾參與機(jī)制和項(xiàng)目定期報(bào)告制度缺失的情況下，加之項(xiàng)目運(yùn)行非透明化，政府獨(dú)家融資、獨(dú)家施工、獨(dú)家監(jiān)理和驗(yàn)收，在排擠了公眾參與的同時(shí)，也擠占了公眾監(jiān)督和法律監(jiān)督的空間，造成政府越位與公眾缺位并存，使得一些投資巨大的重點(diǎn)工程及項(xiàng)目的安全性和效率性大大降低，缺乏必要監(jiān)督的項(xiàng)目投融資勢必存在權(quán)力尋租和商業(yè)腐敗，人為增大了融資成本和投資成本，降低了融資效率和投資效率，也增加了相關(guān)交易成本和費(fèi)用，最重要的是容易產(chǎn)生新的政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和銀行的呆賬壞賬。
（三）投融資運(yùn)作效率偏低
1、高成本，降低了政府投資效率
地方政府在搭建投融資平臺，推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，普遍面臨著資本金不足的困擾。因此，大多數(shù)地方政府投融資平臺，通過各種“變通”來補(bǔ)充資本金，增加資金來源和項(xiàng)目補(bǔ)給。例如，有的通過委托銀行發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品來補(bǔ)充資本金，有的占用項(xiàng)目貸款，也有的通過高估實(shí)物出資或出具虛假注冊資金證明等虛假出資，有的擠占和挪用年度預(yù)算資金，有的違規(guī)使用年度財(cái)政暫存款和年度預(yù)算結(jié)余，還有的以股東借款的形式向其他的投融資平臺借款，在資金緊缺時(shí)，有的甚至向地下錢莊拆解高利貸。這些資金籌集的做法，在一定程度上抬高了資金供給的門檻，增加了資金融通的成本，扭曲了資本要素的正常合理流動(dòng)，也增加了資本交易費(fèi)用，降低了工程和項(xiàng)目建設(shè)的效率和效益。
2、無序融資，造成微觀效率和宏觀效率損失
一是某些地區(qū)包括一些發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府投資項(xiàng)目和工程建設(shè)，主要是出于政績考核的需要，大搞業(yè)績工程和形象工程。在沒有進(jìn)行充分的科研論證下匆忙上馬，投資缺乏科學(xué)依據(jù)，項(xiàng)目的決策主要靠領(lǐng)導(dǎo)拍腦門、拍胸脯，至于投資領(lǐng)域正確與否、項(xiàng)目成活率高低并不關(guān)注。二是從宏觀層面講，地方政府大規(guī)模融資，短時(shí)間內(nèi)聚集了大量流動(dòng)貨幣，降低了有效貨幣供給量，直接制約了宏觀貨幣政策的調(diào)整空間。2008-2011年，地方政府投融資平臺將高速增長的大量信貸投放到一些大型中長期建設(shè)項(xiàng)目中，商業(yè)銀行借款規(guī)模大，占用周期長，這樣就對未來年度信貸投放造成擠占，也使得一些工程后勁不足，淪為“爛尾工程”和“半吊子工程”。
（四）政府投融資管理體制缺失
1、投融資管理簡單粗放
長期以來，關(guān)于地方政府投融資管理機(jī)構(gòu)、管理機(jī)制、投融資平臺建設(shè)和項(xiàng)目工程效益評價(jià)等問題，在大多數(shù)地區(qū)并沒有引起足夠重視，更談不上用政策和制度去管理和約束。很多地方政府投融資平臺是因事而建，相關(guān)的管理辦法和監(jiān)督措施也是臨時(shí)動(dòng)議，距離規(guī)范化、制度化、長效化的管理相差甚遠(yuǎn)。一些做得比較好的地區(qū)，也只是簡單劃歸地方國有資產(chǎn)管理委員會(huì)管理，并參照監(jiān)管其它國有企業(yè)相同的辦法，進(jìn)行監(jiān)督管理，忽視了政府投融資平臺的特殊性。
2、地方政府投融資各自為政
從省、市到區(qū)、縣，地方政府投融資行為缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、長效的管理，體制和運(yùn)行機(jī)制缺失，不同層級的政府之間，同級政府的部門之間，政府部門與融資平臺之間的配合和協(xié)調(diào)，缺乏整體性、系統(tǒng)性和規(guī)范性。政府投融資管理政出多門，甚至有的政府部門還從事一些項(xiàng)目的融資、建設(shè)任務(wù)，扮演著地方政府投融資平臺的角色，自我融資、自我管理，各自為政的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。
（五）地方政府債務(wù)居高不下
1、隱形負(fù)債增多
2008年以來，在國家一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的助推下，不少地區(qū)不顧地方實(shí)際，更無視政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，超負(fù)荷、超規(guī)格、超標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行融資和投資，形成大量的新增債務(wù)和或有債務(wù)，給地方政府帶來了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。特別是在國家緊縮平臺企業(yè)貸款以后，地方政府融資平臺想方設(shè)法，通過BT、信托、融資租賃、社會(huì)集資等“影子銀行”進(jìn)行融資，在某種程度上，實(shí)際上的財(cái)政隱形負(fù)債遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府顯性負(fù)債。
2、缺乏債務(wù)約束
對于地方政府性債務(wù)來說，凡是不能通過自身經(jīng)營、項(xiàng)目收益進(jìn)行償還，或沒有上級政府協(xié)助償還的貸款，在缺乏償債保障的機(jī)制下，最終都有可能轉(zhuǎn)化為商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)，這也是過往發(fā)生的不爭事實(shí)。例如，2006-2008年，國家就通過年度預(yù)算結(jié)余，每年安排專項(xiàng)資金7600多億元，用于幫助各級地方政府償還數(shù)額巨大、負(fù)債面廣的“普五”、“普九”達(dá)標(biāo)項(xiàng)目欠款和農(nóng)村義務(wù)教育欠款。
3、地方政府負(fù)債陷入怪圈
自2008年11月以來，地方政府的大量舉債破壞了原有的債務(wù)平衡。在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、擺脫危機(jī)的號召下，地方政府舉債和融資失去理性，變得盲目。地方政府投融資平臺如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，繼而進(jìn)行大量的融資和舉債。在進(jìn)行項(xiàng)目投資決策上，地方政府替代企業(yè)和民間投資，向一些超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資、過剩的產(chǎn)能投資和一些本應(yīng)退出市場的落后產(chǎn)業(yè)投資，造成全域范圍內(nèi)的物價(jià)上漲，變相加大了政府項(xiàng)目投資成本。同時(shí)，這些平臺為償還大量的債務(wù)，又不得不從事一些高收益的投資行為和高成本的融資行為，如擴(kuò)大房地產(chǎn)投資、發(fā)行信托和地下錢莊借款等，在客觀上提高了融資成本，催生了房地產(chǎn)泡沫，也加大了償債壓力。
二、關(guān)于地方政府投融資活動(dòng)管理體系
（一）政府投融資決策體系的構(gòu)建
1、以城市發(fā)展戰(zhàn)略為指南
城市發(fā)展戰(zhàn)略（strategy for urban developent）是對城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的發(fā)展所作的全局性、長期性、戰(zhàn)略性的謀劃和規(guī)劃。簡單的說，就是結(jié)合城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)狀及其區(qū)位優(yōu)勢，對城市的未來發(fā)展所做的長期性的全局謀劃。它研究的內(nèi)容主要包含從宏觀層面，如何把握好城市發(fā)展的定性、定位和定向，從微觀層面，如何規(guī)劃利用好產(chǎn)業(yè)條件、土地資源、生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢等。
正如蘇格蘭諺語所云：對于一艘沒有航向的船來說，任何方向的風(fēng)都是逆風(fēng)。在今天空前激烈的城市發(fā)展競爭環(huán)境下，一個(gè)城市必須要確立自己的戰(zhàn)略航向，才可能劈波斬浪，駛向理想的彼岸。政府投融資決策也是這樣，如果投資決策失誤，投資方向出現(xiàn)偏差，不僅會(huì)給地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來損失，還會(huì)在資金和資源上造成巨大浪費(fèi)。
因此，我們要緊密結(jié)合地方城市的發(fā)展實(shí)際，圍繞城市發(fā)展核心戰(zhàn)略，通過降低產(chǎn)業(yè)投資成本和城市運(yùn)營成本，打造吸引資金、降低成本的洼地，提升城市持久競爭力；圍繞經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)三大持續(xù)競爭戰(zhàn)略，解決好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)整、生態(tài)環(huán)境修復(fù)與改善、社會(huì)事業(yè)發(fā)展與繁榮的問題；圍繞城市特色競爭戰(zhàn)略，在城市形象、特色塑造、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、服務(wù)競爭、文化擴(kuò)張等方面，提升整體城市的競爭力。
2、以城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃為基礎(chǔ)
城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃的核心內(nèi)容，是按照資源資產(chǎn)化、資產(chǎn)資本化、資本證券化的原則，結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的項(xiàng)目實(shí)際，梳理和分析利用地方的城市資產(chǎn)和資源（包括有效資產(chǎn)、無效資產(chǎn)、有形資源、無形資源等），實(shí)現(xiàn)建立高效的城市國有資產(chǎn)市場化運(yùn)作機(jī)制、城市資產(chǎn)資源持續(xù)注入機(jī)制、政府公益性項(xiàng)目融資管理機(jī)制、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和地方政府債務(wù)償還機(jī)制的目標(biāo)。
地方政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展中，應(yīng)該尊重其自身的客觀規(guī)律和發(fā)展要求，盲目貪大求洋、急于求成或鋪張浪費(fèi)，都將給本地區(qū)城鎮(zhèn)化的健康、可持續(xù)發(fā)展帶來不良后果。因此，地方政府為提高投資決策的科學(xué)性和可行性，一方面應(yīng)該緊緊圍繞城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃來作投資決策，同時(shí)，也應(yīng)該和具體的城市建設(shè)項(xiàng)目、融資安排、土地資源開發(fā)利用、融資平臺運(yùn)營管理及國有資產(chǎn)運(yùn)作等多方面工作結(jié)合，進(jìn)行統(tǒng)一研究和決策。這既是城鎮(zhèn)投融資規(guī)劃要發(fā)揮的功能，也是政府進(jìn)行投資決策的基礎(chǔ)和依據(jù)。
3、以地方政府投融資決策機(jī)構(gòu)為主體
為確保地方政府投融資決策的科學(xué)性，需要從政府投資決策體制和組織機(jī)構(gòu)方面提供保證。河北省人民政府《關(guān)于推進(jìn)城市建設(shè)投融資體制改革的意見》（冀政【2009】33號）文件，就明確提出，要成立由政府主要負(fù)責(zé)同志牽頭、相關(guān)部門和投融資主體主要負(fù)責(zé)人參加的城市建設(shè)投融資決策機(jī)構(gòu)，并作為政府投融資管理的決策層，負(fù)責(zé)確定建設(shè)資金的投向和融資方案，審批資金平衡計(jì)劃等投融資工作中的重大事項(xiàng)。
建立和完善地方政府投融資決策委員會(huì)，探索城市建設(shè)投資和融資統(tǒng)一、高效、規(guī)范的投融資管理模式，讓城市國有資產(chǎn)和城市資源依法流動(dòng)、規(guī)范運(yùn)作，不僅可以促進(jìn)城市資產(chǎn)和資源的高效利用，還可以為城市改善環(huán)境、創(chuàng)造價(jià)值，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速健康發(fā)展。
4、以實(shí)現(xiàn)投融資活動(dòng)良性循環(huán)為目標(biāo)
健全政府項(xiàng)目投資決策、融資和償債機(jī)制與采取過去地方政府對投融資管理方式相比，不僅強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目前期論證、投資決策的過程，還要更加突出在融資、建設(shè)和償債等環(huán)節(jié)的管理。通過打造從戰(zhàn)略出發(fā)、全過程管理的政府閉環(huán)投融資管理體系，要逐步建立起“謀劃、策劃、規(guī)劃、計(jì)劃”的政府投資項(xiàng)目“四化”有機(jī)銜接的理論架構(gòu)和方法體系，以保證政府投資計(jì)劃能夠滿足城市發(fā)展需要，并通過后續(xù)的信息反饋，對下一步的城市建設(shè)、開發(fā)戰(zhàn)略的制定，提供借鑒，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的規(guī)劃、融資、建設(shè)和管理的良性循環(huán)。
（二）政府投融資風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)體系的建立
1、對投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別
投融資風(fēng)險(xiǎn)識別的過程，需要確定三個(gè)相互關(guān)聯(lián)的因素。一是投融資風(fēng)險(xiǎn)的來源，即時(shí)間、成本、技術(shù)、法律等；二是風(fēng)險(xiǎn)事件，即給政府投資項(xiàng)目可能帶來消極影響的事件；三是風(fēng)險(xiǎn)征兆，指判斷風(fēng)險(xiǎn)存在的指標(biāo)、程度或者實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的表現(xiàn)。
投融資風(fēng)險(xiǎn)識別憑借對“因”和“果”（將會(huì)發(fā)生什么導(dǎo)致什么）的認(rèn)定來實(shí)現(xiàn)，或通過對“果”和“因”（什么樣的結(jié)果需要予以避免或促使其發(fā)生，以及怎樣發(fā)生）的認(rèn)定來完成。根據(jù)美國項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)（PMI）制定的項(xiàng)目管理知識體系（PMBOK2000），風(fēng)險(xiǎn)辨析的過程包括輸入、工具和方法、輸出三個(gè)部分（圖1），與地方政府投融資決策管理需求異常吻合。
圖1 風(fēng)險(xiǎn)辨析過程
2、對投融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià)
（1）專家判斷
包括同行評議、德爾菲法、層次分析法等。一般由專業(yè)投融資顧問和金融方面的專業(yè)人士組成專家組，就投融資決策議題發(fā)表意見，通過結(jié)論統(tǒng)計(jì)和整理，集中群體智慧和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)。這種方法與政府行政領(lǐng)導(dǎo)及平臺企業(yè)內(nèi)部人員的分析相比，具有較高的可靠性，能夠深入挖掘一些需要專業(yè)判斷的特殊風(fēng)險(xiǎn)。這種方法的有效性是依賴專家組構(gòu)成的合理性，以及采用有效的機(jī)制處理專家意見的沖突和一些非共識性問題。
（2）情景分析
通過數(shù)字、圖表、曲線對某狀態(tài)進(jìn)行描繪和數(shù)據(jù)分析，說明某因素變化會(huì)產(chǎn)生什么結(jié)果?？煽啃匀Q于能否有效的把握因素之間的系統(tǒng)聯(lián)系。敏感性分析、故障樹是情景分析的衍生方法。
（3）流程、網(wǎng)絡(luò)分析
通過建立投融資項(xiàng)目系統(tǒng)流程圖、實(shí)施流程圖、作業(yè)流程圖（工作分解），或者反映工作因素相互關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)圖，從風(fēng)險(xiǎn)可能存在的環(huán)節(jié)、因素之間的影響入手，分析風(fēng)險(xiǎn)的起因，以及傳遞過程對風(fēng)險(xiǎn)的影響。流程圖和網(wǎng)絡(luò)能夠反映風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)系。
（4）風(fēng)險(xiǎn)回顧
包括風(fēng)險(xiǎn)因素檢查表、歷史類比等，其共同特點(diǎn)是將項(xiàng)目已經(jīng)發(fā)生過或可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)列舉出來，供評估人員判斷是否存在類似風(fēng)險(xiǎn)，具有開闊思路、啟發(fā)聯(lián)想的作用。缺點(diǎn)是依賴于資料的收集范圍，可能遺漏某些重要的風(fēng)險(xiǎn)；難以反映風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)關(guān)系。風(fēng)險(xiǎn)回顧技術(shù)的新發(fā)展是歷史數(shù)據(jù)挖掘和分類統(tǒng)計(jì)，能夠更為可靠地把握因素之間的歷史規(guī)律。
（5）主觀綜合評判
一般通過建立度量風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系，對指標(biāo)進(jìn)行量化，然后采用歸一法、加減乘除、加權(quán)的方法對風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)值進(jìn)行綜合處理。具體包括主觀評分法，層次分析法（AHP），模糊綜合評判。其優(yōu)點(diǎn)是較為簡便，適合于投融資風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)不復(fù)雜的場合。缺點(diǎn)是假設(shè)各種投融資風(fēng)險(xiǎn)元素的關(guān)系是線性可加，不考慮風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在聯(lián)系，對復(fù)雜系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的評估缺乏可靠性；評分的效果受指標(biāo)體系的完整程度、權(quán)重設(shè)置、計(jì)算方法的限制。
（6）概率分析
將投融資風(fēng)險(xiǎn)變量的均值與標(biāo)準(zhǔn)差結(jié)合到表示政府投資項(xiàng)目總風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的均值與標(biāo)準(zhǔn)差中去。使用這種方法處理變量間存在的相關(guān)問題時(shí)需要做出一定的假設(shè)。如，在與總風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)元素間只包含加法或乘法運(yùn)算，相加或相乘的元素是相互獨(dú)立或線性無關(guān)等。決策樹法、概率樹法是這一方法的代表。分析的方法的另一個(gè)分支是現(xiàn)金流分析，僅直接考慮到各種風(fēng)險(xiǎn)因素的綜合影響后果，并不詳細(xì)追究風(fēng)險(xiǎn)因素具體有哪些，風(fēng)險(xiǎn)到底有多大。在估計(jì)各風(fēng)險(xiǎn)因素的綜合影響時(shí)，主要依靠經(jīng)驗(yàn)或者概率論。
（7）模擬評估
這種評估方法需要專業(yè)研究和分析人員，列舉政府投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)變量及其相互關(guān)系，進(jìn)行相應(yīng)的模擬和測算，最后取得反映風(fēng)險(xiǎn)程度的數(shù)據(jù)和結(jié)果。模擬方法并未涉及如何構(gòu)造所研究問題的整體框架，如何將決策機(jī)構(gòu)、管理層、執(zhí)行層的專長結(jié)合起來，挖掘各自的知識和能量。大量的因素被含糊、抽象地包含在概率估計(jì)中。
（三）政府投資項(xiàng)目后評價(jià)的推廣運(yùn)用
1、認(rèn)識政府投資項(xiàng)目后評價(jià)
對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行后評價(jià)，目的是對其可持續(xù)性進(jìn)行評價(jià)和分析。政府投資項(xiàng)目的可持續(xù)性，是指在政府建設(shè)資金投入完成之后，項(xiàng)目的既定目標(biāo)是否能夠持續(xù)實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目是否具有可復(fù)制性，及是否對政府其它投資帶來持續(xù)借鑒和參考意義的結(jié)論。這也是與當(dāng)前的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展主題相一致的。
在具體實(shí)施政府投資項(xiàng)目后評價(jià)工作時(shí)，要從項(xiàng)目的財(cái)務(wù)、技術(shù)、環(huán)境和管理等一系列因素變化出發(fā)，對項(xiàng)目生存和發(fā)展所產(chǎn)生的正效應(yīng)和負(fù)效應(yīng)作定量或定性的分析評價(jià)，分析其對項(xiàng)目的影響程度，為政府未來投資決策通過依據(jù)和參考。當(dāng)然，政府投資項(xiàng)目的可持續(xù)性會(huì)受到項(xiàng)目內(nèi)外部諸多因素的影響。這種影響主要取決于市場或社會(huì)經(jīng)濟(jì)、金融環(huán)境等，對項(xiàng)目的需求持續(xù)性以及項(xiàng)目本身的可持續(xù)性影響，因此需要對這兩種因素深入分析，研究分析影響項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，為地方政府投資提出相應(yīng)的改進(jìn)措施和政策建議。
2、推行政府投資項(xiàng)目后評價(jià)
政府投資項(xiàng)目后評價(jià)涉及內(nèi)容非常廣泛，包括決策評價(jià)、過程評價(jià)、經(jīng)濟(jì)評價(jià)、影響評價(jià)、項(xiàng)目目標(biāo)及可持續(xù)性評價(jià)等。政府投資項(xiàng)目后評價(jià)的方法和指標(biāo)體系也較為復(fù)雜，包括目標(biāo)層、評價(jià)層、分析層和操作層四個(gè)層面。
為不斷完善地方政府投資決策管理體制，政府部門應(yīng)積極推行和開展政府投資項(xiàng)目的后評價(jià)工作，并把后評價(jià)的結(jié)果廣泛運(yùn)用和公開交流，實(shí)現(xiàn)高度共享，從而發(fā)揮后評價(jià)工作對政府投資管理乃至政府城市經(jīng)營的決策支撐作用。同時(shí)，也需要強(qiáng)調(diào)后評價(jià)工作的有效性，不斷探索后評價(jià)成果的推廣和使用。
3、利用政府投資項(xiàng)目后評價(jià)
推行政府投資項(xiàng)目后評價(jià)，目的是為了利用評價(jià)的結(jié)果。一是形成對政府投融資工作的直接指導(dǎo)，把后評價(jià)成果與后續(xù)的資源配置、城市發(fā)展和投融資實(shí)施相結(jié)合；二是形成對規(guī)劃、策劃、計(jì)劃的有效閉環(huán)，與城市投融資規(guī)劃、投資項(xiàng)目策劃、投融資實(shí)施計(jì)劃相結(jié)合；三是形成工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，與政府投資決策結(jié)合，將后評價(jià)納入后續(xù)的政府投資項(xiàng)目投融資管理流程。
當(dāng)然，目前在全國城市建設(shè)投資領(lǐng)域，開展政府投資項(xiàng)目后評價(jià)的地區(qū)和城市還比較鮮見。如2008年南京市建設(shè)委員會(huì)、南京市財(cái)政局曾共同委托中國現(xiàn)代集團(tuán)，對南京秦淮河環(huán)境綜合整治工程和南京玄武湖隧道工程實(shí)施了后評價(jià)工作，結(jié)果證明對規(guī)范政府投資行為、提高項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營和管理水平，都帶來了積極的影響。后評價(jià)成果也受到國家建設(shè)部的高度評價(jià)，并建議在全國推廣。
三、加強(qiáng)地方政府投融資活動(dòng)的管理
（一）完善地方政府投融資管理體制和機(jī)制
1、完善組織管理體制
地方政府要按照“一個(gè)決策委員會(huì)、一個(gè)專門辦事機(jī)構(gòu)、一個(gè)融資主平臺”的管理思路（簡稱“三個(gè)一”模式），建立和完善“國有化建制、多元化融資、市場化運(yùn)作、企業(yè)化管理、公眾化監(jiān)督”的地方政府投融資管理機(jī)制（簡稱“五化”機(jī)制）。分級建立相應(yīng)的管理委員會(huì)、辦事機(jī)構(gòu)、投融資平臺和投資公司，并進(jìn)行科學(xué)、合理的職能界定和權(quán)責(zé)劃分，防止相互推諉，權(quán)責(zé)模糊。
2、完善投融資運(yùn)作機(jī)制
地方政府要通過完善投融資管理體系，不斷擴(kuò)大國有資產(chǎn)規(guī)模，提升公眾服務(wù)服務(wù)水平，打造城市品牌，提高融資能力，逐漸形成具有強(qiáng)大輻射、帶動(dòng)功能的融資服務(wù)體系。為了國有資本的保值增值，按照“三個(gè)一”模式和“五化”機(jī)制的要求，各地整合和重組單一的國有投資控股集團(tuán)勢在必行。單一的國有投資控股集團(tuán)的運(yùn)作，有利于按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，進(jìn)行集約化、市場化的投融資運(yùn)作和管理。
3、完善投融資制度和流程
首先要按照經(jīng)營城市的理念和模式，構(gòu)建地方政府投融資管理制度體系和工作流程。使條塊分割與同級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相結(jié)合，建成立體型、網(wǎng)絡(luò)型、完備型和通暢型的地方政府投融資管理體系，以實(shí)現(xiàn)投融資網(wǎng)絡(luò)的資源共享、信息共享、渠道共享和平臺共享。
4、建立完善的政府投融資管理制度
第一，建立投融資工作委員會(huì)議事制度。由政府主要分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)召集，財(cái)政部門、發(fā)改委、國土部門和建設(shè)部門等有關(guān)主要負(fù)責(zé)人參加；第二，建立制定規(guī)劃工作制度。根據(jù)工作需要定期或不定期召開工作會(huì)議，研究制定項(xiàng)目投融資計(jì)劃，下達(dá)投融資目標(biāo)和任務(wù)，出臺檢查督促方案，協(xié)調(diào)解決新問題和新情況；第三，建立項(xiàng)目建設(shè)資金監(jiān)管機(jī)制。由審計(jì)部門、監(jiān)察部門和項(xiàng)目責(zé)任單位組成專門的監(jiān)督檢查工作機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行監(jiān)管，規(guī)范投融資臺賬、資金專戶和工程監(jiān)理，保證資金安全，提高資金使用效益；第四，建立政府投融資償債機(jī)制。堅(jiān)持“借好錢，用好錢，管好錢，還好錢”的原則，科學(xué)測算償債能力，統(tǒng)籌安排償債來源，合理制定償債措施，切實(shí)降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
（二）加快地方政府投融資立法
1、出臺政府投融資相關(guān)法律法規(guī)
當(dāng)前，我國沒有一部成文的投融資方面的基本法律法規(guī)，僅局限于金融管理方面的人民銀行法、商業(yè)銀行法以及保險(xiǎn)法、證券法等，實(shí)施融資管理的依據(jù)僅為1978年國家計(jì)委、國家建委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于基本建設(shè)程序的規(guī)定》、《基本建設(shè)大中型項(xiàng)目劃分標(biāo)準(zhǔn)》、《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》，因此，需要及早制定全國性、統(tǒng)一性、規(guī)范性的投融資法律法規(guī)。金融危機(jī)后，各地紛紛制定出臺地方性的投融資管理規(guī)定，但尚屬試行，還需要進(jìn)一步完善。
2、健全各部門投融資規(guī)章
為對金融危機(jī)，在國家正式、規(guī)范、統(tǒng)一的政府投融資法律出臺以前，各地要結(jié)合已出臺的管理辦法和條例，做好過渡期準(zhǔn)備工作，首先，按照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》要求，從完善部門投融資規(guī)章做起，做好行業(yè)自律；其次，構(gòu)建地方全域內(nèi)的投融資法律法規(guī)；最后，正式與國家的相關(guān)法律法規(guī)相銜接。
（三）加快地方政府投融資改革頂層設(shè)計(jì)
1、高端策劃地方政府投融資體制改革方案
針對目前地方政府投融資管理體制不順，政府投融資平臺的融資功能不強(qiáng)，城市資產(chǎn)和資源的運(yùn)作水平不高的情況，為發(fā)揮好地方政府資產(chǎn)、資源和資本的聚合作用和各部門的通力合作，地方政府應(yīng)該從戰(zhàn)略層面，高度重視投融資改革的頂層設(shè)計(jì)。通過地方政府的高位統(tǒng)籌和高水平投融資顧問機(jī)構(gòu)的專業(yè)策劃，能夠在較短時(shí)間內(nèi)，完成政府在投資決策、融資運(yùn)作、建設(shè)管理、債務(wù)償還、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的管理體制和運(yùn)行機(jī)制的系統(tǒng)設(shè)計(jì)，進(jìn)而規(guī)范運(yùn)行，提高融資工作效率。
2、制定和實(shí)施平臺企業(yè)資本運(yùn)作規(guī)劃
資本運(yùn)作又稱資本運(yùn)營，是指利用市場法則，以資本增值最大化為根本目的，通過全部資本和生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)調(diào)整，對其全部資本進(jìn)行綜合有效運(yùn)營的一種運(yùn)營方式。通常，我們所講的融資平臺資本運(yùn)作都是狹義的概念，主要是指地方政府或平臺企業(yè)以其價(jià)值化、證券化的資本或可以按價(jià)值化、證券化操作的物化資本為基礎(chǔ)，通過優(yōu)化配置等方式來提高運(yùn)營效率的運(yùn)作行為和活動(dòng)。
從國內(nèi)外諸多先進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)來看，城市核心競爭力，主要來源于兩個(gè)方面：一是城市的產(chǎn)業(yè)競爭力，體現(xiàn)在主體產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)上；二是城市在金融和資本市場的競爭力，體現(xiàn)在城市整體運(yùn)作內(nèi)外部資源的的分析能力、把握能力和運(yùn)籌能力。受制于國內(nèi)融資環(huán)境（外部因素）多變和地方政府自身要素資源短缺（決策層對城市經(jīng)營的認(rèn)知不夠、有限的金融和資本運(yùn)作知識和經(jīng)驗(yàn)等）影響，地方政府在對金融和資本市場的研究水平和掌控能力方面，存在嚴(yán)重不足。缺乏政府融資平臺的資本運(yùn)作規(guī)劃，更加缺乏后續(xù)的資本運(yùn)作能力，這個(gè)問題需要引起地方政府的高度重視。
3、創(chuàng)新城市資本運(yùn)作方式
對地方政府來講，城市資本運(yùn)作有著非常深厚的內(nèi)涵，它包含了城市資金融通、城市資產(chǎn)管理和城市資源運(yùn)作三個(gè)層次的內(nèi)容。國有資產(chǎn)的優(yōu)化重組、對外的投資經(jīng)營、吸引外部投資、發(fā)行股票債券、銀行貸款等都是資本運(yùn)作的范疇。按照城市資本運(yùn)作過程中是否進(jìn)行資本交易，我們可將城市資本運(yùn)作方式分為交易形式的資本運(yùn)作和非交易形式的資本運(yùn)作，其具體分類見圖2。
創(chuàng)新城市資本運(yùn)作方式，就是憑借地方政府自身的優(yōu)勢，不斷聚集城市資源，把現(xiàn)有的可通過各種方式獲取的資本最有效地利用起來，提高資本運(yùn)營的規(guī)模和效益；通過采取精干主體、分離輔助、相對分立、分塊搞活的辦法，實(shí)行資本的快速流動(dòng)和空間轉(zhuǎn)換，以激活存量資產(chǎn)和呆滯資本。
圖2 城市資本運(yùn)作分類圖
（四）強(qiáng)化對地方政府投融資平臺管理
1、整合重組投融資主平臺
通過整合和重組一個(gè)強(qiáng)有力的投融資平臺企業(yè)，作為政府對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目投資以及城市資源開發(fā)和利用的運(yùn)作主平臺，并按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互獨(dú)立的原則，逐步建立科學(xué)決策、規(guī)范運(yùn)營、嚴(yán)格監(jiān)管，權(quán)責(zé)統(tǒng)一的政府投融資平臺體制。
及時(shí)整合政府“四資”（資產(chǎn)、資源、資金、資本），打造運(yùn)轉(zhuǎn)高效的投融資平臺，進(jìn)一步增強(qiáng)政府投融資能力，形成“借、用、管、還”良性循環(huán)機(jī)制。
2、建立市縣（區(qū)）投融資平臺對接機(jī)制
為順應(yīng)地方政府投融資體制改革的趨勢，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求，市級政府的投融資平臺，不僅需要履行好自身包括，根據(jù)市政府授權(quán)，完成投融資決策委員會(huì)下達(dá)的年度投融資計(jì)劃，承擔(dān)區(qū)域范圍內(nèi)項(xiàng)目資金管理、監(jiān)督檢查、調(diào)度協(xié)調(diào)、舉債償債和資金平衡等工作，同時(shí)還應(yīng)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和幫助縣（區(qū)）級投融資平臺改進(jìn)投融資管理和提高投融資運(yùn)作水平。
（五）做好政府投融資管理的配套改革
1、加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理工作
一是做好行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理工作，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記和管理，重視資產(chǎn)的經(jīng)營和運(yùn)作；二是強(qiáng)化國有資產(chǎn)的價(jià)值功能，將政府各部門和各直屬部門單位的資產(chǎn)管理權(quán)統(tǒng)一收回到平臺企業(yè)集中運(yùn)作；三是把好國有資產(chǎn)的“人口關(guān)”和“出口關(guān)”，盤活政府存量資產(chǎn)、閑置資產(chǎn)；四是鼓勵(lì)和支持多種經(jīng)濟(jì)成分參與政府項(xiàng)目投資，通過經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)出售、設(shè)備租賃和投資入股等形式出讓基礎(chǔ)設(shè)施和國有資產(chǎn)，以擴(kuò)大融資來源。
2、積極營造良好的信用環(huán)境
地方政府應(yīng)積極出臺制度和政策，打造地方誠信體系和招商引資平臺，逐步樹立強(qiáng)化信用環(huán)境管理，開展誠信體系建設(shè)，增強(qiáng)全社會(huì)誠信意識。通過建立失信懲罰機(jī)制，引導(dǎo)建立以風(fēng)險(xiǎn)管理為基礎(chǔ)的地方政府投融資信用管理機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)深入開展社會(huì)誠信宣傳教育，為社會(huì)信用服務(wù)體系建設(shè)夯實(shí)基礎(chǔ)。改變不講信譽(yù)、魚龍混雜、劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，通過金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)創(chuàng)優(yōu)爭先活動(dòng)，建立“財(cái)政-金融-工商-稅務(wù)-規(guī)劃-建設(shè)-國土”多部門協(xié)同工作機(jī)制，綜合運(yùn)用財(cái)政政策激勵(lì)和信用擔(dān)保的手段，構(gòu)建地方融資增信系統(tǒng)，營造地方良好的信用環(huán)境。
3、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和教育培訓(xùn)
推行和深化“三個(gè)一”模式和“五化”機(jī)制，需要堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度，還要有權(quán)威專家和智囊。推動(dòng)和實(shí)施投融資體制的改革和創(chuàng)新，不僅要實(shí)行行政首長“一把手”負(fù)責(zé)制，還要通過引進(jìn)金融、投資和財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)型、高端人才與地區(qū)投融資管理、實(shí)施機(jī)構(gòu)的專業(yè)人士，共同建立地方投融資專家顧問團(tuán)隊(duì)，并定期開展各種類型、各種層次的研討、交流和培訓(xùn)活動(dòng)，以不斷提高干部隊(duì)伍的素質(zhì)。
