近年來，國家逐漸嚴控地方政府性債務，融資平臺作為地方政府重要的融資渠道，也深受政策變革影響。中央政府從2008年起至今的十個年頭里，圍繞融資平臺的相關政策出現(xiàn)了四次轉向，從鼓勵、防范、松動、收緊，經(jīng)歷了十年的成長，融資平臺困于相關政策的擺動，對市場化轉型持觀望態(tài)度。但是自十九大召開以來，我國金融監(jiān)管政策持續(xù)加碼，金融去杠桿進一步深化推進，融資平臺轉型已是大勢所趨，平臺公司應緊跟政策，迅速調整布局，在黨的領導和地方政府的支持下，加快市場化轉型步伐。
一、融資平臺相關政策的四次轉向
從中央政府出臺的有關融資平臺的政策可以看出在2008年、2010年、2015年和2017年，相關政策發(fā)生了比較大的轉向。
其中，比較能體現(xiàn)中央政府在“四萬億計劃”后對融資平臺的風險從開始關注、管控到松動再到嚴管的四個相關文件分別為2010年發(fā)布的19號文、2014年發(fā)布的43號文、2015年的40號文以及2017年的50號文，主要內容和影響總結如下：
表1 政策轉向的主要內容和影響
發(fā)文 | 主要內容 | 影響 |
國務院 《關于加強地方政府融資平臺管理有關問題的通知》 （國發(fā)〔2010〕19號） | l 要求地方各級政府對融資平臺債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續(xù)融資問題； l 對融資平臺進行清理規(guī)范，學校、醫(yī)院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺； l 加強對融資平臺的融資管理和銀行業(yè)金融機構等的信貸管理； l 堅決制止地方政府違規(guī)擔保承諾行為； | l 規(guī)范地方政府融資平臺債務，清理部分平臺，防止平臺債務規(guī)模無序擴張； l 規(guī)范銀行對平臺的貸款，加強平臺的信貸管理； l 明確地方政府不能對平臺違規(guī)或變相提供擔保； |
國務院 《關于加強地方政府性債務管理的意見》 （國發(fā)〔2014〕43號） | l 對地方政府債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理，賦予地方政府依法適度舉債權限； l 明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務； l 推廣使用政府與社會資本合作模式； | l 明確政府和平臺的責任，剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務； l 明確政府債務的融資渠道僅限于政府債券、PPP和規(guī)范的或有債務 |
國務院辦公廳轉發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會《關于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》 （國辦發(fā)〔2015〕40號） | l 地方各級政府和銀行業(yè)金融機構要妥善處理融資平臺公司在建項目（國發(fā)〔2014〕43號）文件成立日期之前的后續(xù)融資問題； l 支持在建項目的存量融資需求。銀行業(yè)金融機構持續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸； l 銀行業(yè)金融機構要認真審查貸款投向，重點支持農田水利設施、保障性安居工程、城市軌道交通等領域的融資平臺公司在建項目； | l 銀行對平臺公司的在建項目的后續(xù)融資仍需支持； |
財政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》 （財預 〔2017〕 50號） | l 全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作 l 切實加強融資平臺公司融資管理 l 規(guī)范政府與社會資本方的合作行為 l 進一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機制 l 建立跨部門聯(lián)合檢測和防控機制 l 大力推進信息公開 | l 將地方政府債務管理上升到了維護總體國家安全的高度 l 聯(lián)合監(jiān)管和責任落實到個人，提高了文件的執(zhí)行效率 |
二、融資平臺政策轉向的原因淺析
1、2008年國際金融危機的爆發(fā)，全球經(jīng)濟增速變緩。
2008年以美國雷曼兄弟公司倒閉為標志性事件的華爾街金融危機，導致所有的西方發(fā)達國家陷入經(jīng)濟大衰退的窘?jīng)r。同時，嚴重依賴出口的中國經(jīng)濟也受到了重創(chuàng)。2008年第一季度的GDP增長率高達10.6%，而第四季度僅為6.8%，并有持續(xù)下降的趨勢。為了刺激內需，中央政府在2008年年末提出了“4萬億”的刺激計劃，鼓勵地方政府上報投資項目，尤其是對公路、鐵路等基礎設施的建設。貨幣政策方面，政府及時將貨幣政策“從緊”轉向“適度寬松”，連續(xù)三次下調存貸款基準利率，兩次下調存款準備金率，取消對商業(yè)銀行信貸規(guī)劃的約束，并引導商業(yè)銀行擴大貸款總量。在上述GDP增速放慢、基建投入大幅增加、商業(yè)銀行擴大貸款總量等各種因素的綜合影響下，融資平臺的數(shù)量和債務發(fā)展迅猛。
2、2010年—2014年融資平臺的債務風險引起了政府的關注。
隨著中央政府一系列應對金融危機的政策，特別是“4萬億”計劃對中國經(jīng)濟的短期刺激成果斐然，中國的經(jīng)濟重回快速增長的軌道。2009年GDP增速達到9.4%，2010年的GDP增速達到10.6%。但與此同時，經(jīng)過2009年地方政府大量依靠融資平臺從銀行大規(guī)模舉債，地方政府和融資平臺的債務狀況呈惡化趨勢。因此，謹防通貨膨脹風險和資產價格泡沫風險成為2009年宏觀調控的主要任務之一。同時，中央也意識到地方政府通過銀行的借貸可能會給金融體系造成系統(tǒng)性風險，政府對融資平臺的監(jiān)管態(tài)度由“鼓勵扶持”演變?yōu)椤耙?guī)范限制”。國內外的經(jīng)濟環(huán)境使得中央政府實行不斷收緊的貨幣政策和信貸投放規(guī)模，以及出臺相關政策規(guī)范地方政府融資平臺債務并加強對平臺的信貸管理。特別是2014年8月新預算法修訂通過以及國務院9月份下發(fā)的43號文，政策核心在于明確區(qū)隔政府和平臺債務，融資平臺不得新增政府債務，切實做到誰借誰還、風險自擔。這也意味著其傳統(tǒng)投融資職能宣告終結，融資平臺公司由此走上了漫漫轉型路。
3、2015年中國經(jīng)濟下行壓力較大，融資平臺游走于政策邊緣。
自2011年以來，中國經(jīng)濟連續(xù)多個季度增速下降。中國2012年全年GDP增長7.9%，創(chuàng)13年內最低水平并保持持續(xù)下降的趨勢。2013年和2014年GDP增速分別只有7.8%和7.3%。
2015年8月11日中國央行宣布調整人民幣對美元匯率中間價報價機制，主要內容是人民幣匯率不再盯住單一美元，而是選擇若干種主要貨幣，賦予相應的權重，組成一個貨幣籃子。同時，以市場供求為基礎，參考一籃子貨幣計算人民幣多邊匯率指數(shù)的變化，維護人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2015年8月10日人民幣兌美元匯率為1:6.1162，在“811”匯改方案出臺后，人民幣更是遭遇史上最大一次做空潮，下跌持續(xù)了2周，共下跌4.7%，人民幣匯率最低貶至6.61。
同時期，出現(xiàn)在中國的資本外流爆發(fā)勢頭也間接說明了經(jīng)濟預期悲觀、人民幣貶值壓力明顯，即使在中國政府實行資本管制的情況下，資本依舊通過與香港的虛假貿易成功實現(xiàn)了資本外流，但不斷增長的資本外流使得通過人民幣貶值來刺激經(jīng)濟這一措施也失去了可行性。在經(jīng)濟下行壓力較大的情況下，央行不得不采取寬松的貨幣政策即不斷推出降息或降準政策，這也導致了杠杠增加。
從2015年開始，為進一步刺激經(jīng)濟，央行開始陸續(xù)向市場注入資金并相繼出臺了一系列寬松政策。因此，規(guī)范融資平臺債務的43號文并未真正得以兌現(xiàn)。相反，43號文頒布實施僅僅8個月，2015年5月15日發(fā)布的國辦發(fā)〔2015〕40號規(guī)定融資平臺的在建項目允許繼續(xù)銀行貸款、國家發(fā)改委企業(yè)債券融資政策有所松動等，這表明政府在融資平臺通過銀行業(yè)金融機構融資這個核心問題上開出了一條口子。
同時，為了響應李克強總理在國務院常務會議上將“促投資穩(wěn)增長放在更加重要位置”的號召，發(fā)改委在2015年5月25日出臺了《關于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點項目建設促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》，放寬了城投公司發(fā)債限制，提出了幾類企業(yè)不受發(fā)債指標限制，對2014年9月的多項規(guī)定做了放松。所以，2015年下半年以來大量資金涌入融資平臺，融資平臺公司再度復活。根據(jù)相關資料顯示，總體來看2015年城投債發(fā)行規(guī)模與2014年基本持平，而2016年城投債發(fā)行規(guī)模持續(xù)攀升，共發(fā)行2502期，比上期同比增加30%，發(fā)行規(guī)模2.43萬億元，相比2015年提高37%。但是2016年8月之后由于政策進一步收緊，新發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)顯著下滑。
4、2017年融資平臺轉型勢在必行
雖然過去兩年經(jīng)濟增速大體企穩(wěn)，然而經(jīng)濟運行并未根本擺脫減速下行壓力。發(fā)達經(jīng)濟體的社會不穩(wěn)定、地緣政治矛盾以及我國經(jīng)濟結構自身的不合理等等對中國經(jīng)濟帶來的影響也不可忽視。
從外部環(huán)境來看，全球經(jīng)濟面臨更多挑戰(zhàn)，中國經(jīng)濟也不能獨善其身。美聯(lián)儲在2015年12月啟動了2008年金融危機以來的首次加息，并在2017年實行了3次加息，宣告美國貨幣政策進一步緊縮。截止至2018年1月底，人民幣中間價從6.5左右一度升破6.29關口，漲幅超過3%，創(chuàng)下2015年8月“811”匯改以來新高。同時，美國稅改、對華貿易摩擦、美元貶值等舉措都為“美國制造”創(chuàng)造了良好的條件，但給中國的出口帶來了巨大的壓力。毋庸置疑，這些政策極大可能地致使國內GDP增速預期不斷調低、房地產泡沫涌現(xiàn)、地方債務愈加嚴重。
從內部環(huán)境來看，自2017年7月份金融委員會成立以來，多次金融工作會議提到防控金融風險成為未來的主題，特別是地方政府隱性債務問題引起高度關注，對地方債處置，一方面要穩(wěn)杠桿，不能再加大風險隱患，同時也要防止處置不當而引發(fā)新風險。另一方面，近年來實體經(jīng)濟受到互聯(lián)網(wǎng)、金融等其他行業(yè)的沖擊，一直沒有實現(xiàn)企穩(wěn)狀態(tài)，資金成本高是近年來困擾我國實體經(jīng)濟發(fā)展的一大病癥。融資平臺對資金成本的相對不太敏感導致市場上的資金逐漸流向了這些部門，而那些原本急需資金的行業(yè)卻由于得不到供給，逐漸出現(xiàn)產業(yè)萎縮乃至“空心化”的后果。因此，融資平臺作為“資金黑洞”，既不利于我國經(jīng)濟結構的健康發(fā)展，也大大增加了我國銀行或其他非銀行金融機構的信用風險。
因此，在內外部環(huán)境惡化的情況下，融資平臺作為推動城鎮(zhèn)化基礎設施建設的主要載體仍有存續(xù)的必要，但需要克服造血功能差、融資成本高、經(jīng)營效率低等不足，轉型成真正的市場化主體。
三、融資平臺相關政策頻繁轉向的反思
中央政府對融資平臺相關政策的幾次轉變都是源于經(jīng)濟發(fā)展的狀況。當GDP增速較緩慢時，“促增長”便成了所有任務的重中之重；當GDP增速恢復到預期時，則側重于防范風險。不可否認，中央政府頻繁調整地方融資平臺相關政策在一定程度上促進了經(jīng)濟的發(fā)展。但是，政策的頻繁轉向也產生了很多負面影響。一是相關的法律制度得不到推進、落實。中央政府對融資平臺時而鼓勵時而嚴厲監(jiān)管的政策態(tài)度，導致各級政府與融資平臺不夠重視一項新政策的頒布與落實，游走在政策邊緣。二是容易縱容地方政府官員的道德風險。當中央政府對融資平臺持鼓勵態(tài)度時，一部分政府官員往往為了政績會盡可能多地向商業(yè)銀行借款去大力推動當?shù)氐幕A設施建設，往往不考慮后期的還債能力。
隨著國內外環(huán)境的變化，經(jīng)濟發(fā)展過程中不確定因素增多，防范系統(tǒng)性金融風險是金融市場發(fā)展的重中之重，我國政府必須正視融資平臺債務可能引起的系統(tǒng)性金融風險。當前及未來一段時間內金融工作的重點將會是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線，恰恰也是因為我國金融領域尚處在風險易發(fā)高發(fā)期。因此，自2017年十九大召開以來，我國金融監(jiān)管政策持續(xù)加碼，金融去杠桿進一步深化推進，盡快形成金融和實體經(jīng)濟、金融和房地產、金融體系內部的良性循環(huán)。對于政府融資平臺，一方面仍要堅決“堵暗道”，嚴查隱藏在政府隱性擔保背后的違法違規(guī)融資平臺，嚴防以各類“名股實債”等新花樣打擦邊球，對出現(xiàn)的問題追究到底。另一方面，考慮到融資平臺目前的現(xiàn)狀以及債務壓力，也要積極“開明渠”，規(guī)范地方債發(fā)行，加快存量政府債務置換的步伐，引導地方政府淡化對GDP的考核等等。
由此可見，基于目前的形勢，我國對融資平臺債務風險嚴管的態(tài)度將會長時間持續(xù)。因此，融資平臺轉型已是大勢所趨，平臺公司應緊跟政策，迅速調整布局，在黨的領導和地方政府的支持下，加快市場化轉型步伐。
