對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債融資行為的嚴(yán)厲管控，始于去年由財(cái)政部聯(lián)合相關(guān)部委出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）等規(guī)范性文件。隨后，由于管控措施的不斷加強(qiáng)，相關(guān)部門(mén)也先后發(fā)出文件，如國(guó)務(wù)院國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（國(guó)資發(fā)財(cái)管192號(hào)），及《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合（PPP）項(xiàng)目的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改投資2059號(hào)）等。這一系列文件，分別從清理和規(guī)范地方政府融資擔(dān)保、平臺(tái)公司市場(chǎng)化融資、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、地方政府舉債方式、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)行為、中央企業(yè)開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管控要求以及對(duì)鼓勵(lì)民間資本參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目等方面，提出了明確的意見(jiàn)和需要采取的相應(yīng)措施，也對(duì)地方政府性融資提出了明確的要求和約束。
一、債務(wù)管控對(duì)政府投融資活動(dòng)帶來(lái)前所未有的沖擊
一是表現(xiàn)在對(duì)政府投融資活動(dòng)的規(guī)范性方面。新政對(duì)傳統(tǒng)政府投融資活動(dòng)中的隨意性和靈活性產(chǎn)生了剛性約束，并從根本上解決了政策的規(guī)范性和權(quán)威性問(wèn)題。如50號(hào)文件提出的14個(gè)不得，明確以負(fù)面清單方式將違法違規(guī)舉債的行為進(jìn)行列舉和杜絕，以使地方政府在開(kāi)展投融資活動(dòng)時(shí)，能夠始終保持在規(guī)范性政策和財(cái)政預(yù)算管理的框架內(nèi)運(yùn)行，從而合法、有序地開(kāi)展好政府投融資活動(dòng)。
二是對(duì)目前政府實(shí)施的PPP項(xiàng)目規(guī)范性和可融資性的影響。這表現(xiàn)在當(dāng)前實(shí)施的PPP項(xiàng)目與PPP本質(zhì)要求及回報(bào)形式，存在本質(zhì)異化和過(guò)度包裝的嚴(yán)重現(xiàn)象。以往無(wú)論是解決政府融資問(wèn)題，還是在PPP項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程引入社會(huì)資本方或銀行、其它金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，利益相關(guān)方總是鼓勵(lì)地方政府對(duì)既有政策繞道而行。通過(guò)包裝和偽裝的PPP項(xiàng)目，解決具體項(xiàng)目實(shí)施的便利性問(wèn)題。50號(hào)文和87號(hào)文以后，政策要求對(duì)應(yīng)有意違規(guī)和不適宜運(yùn)用PPP模式的政府投資項(xiàng)目，需要逐層穿透，不能再通過(guò)變通方式操作。特別是通過(guò)采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)施的PPP項(xiàng)目，一定要在地方可支配財(cái)力10%的控制紅線內(nèi)，才能繼續(xù)合理使用。如果不能滿(mǎn)足，一方面，將會(huì)增加對(duì)方政府的隱性負(fù)債，使地方政府面臨更大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，也會(huì)給中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范造成困難。
三是對(duì)當(dāng)前政府投資項(xiàng)目推進(jìn)的影響。由于2017年年初地方制定的當(dāng)年政府投資計(jì)劃，均是在當(dāng)初比較寬松的融資環(huán)境和融資監(jiān)管政策情況下制定的。5月和7月，國(guó)家融資管控政策的出臺(tái)，直接對(duì)這些已經(jīng)實(shí)施和正準(zhǔn)備實(shí)施的項(xiàng)目，產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響?，F(xiàn)階段，對(duì)于地方公益性項(xiàng)目，只能在通過(guò)地方財(cái)政預(yù)算決議的情況下，通過(guò)地方財(cái)政資金或發(fā)行地方政府債券解決。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目則可通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債券或PPP模式融資解決。而年初制定融資計(jì)劃時(shí)，則比較多的是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式或平臺(tái)融資的方式解決的。特別是在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)受限和平臺(tái)公司代政府融資職能剝離后，平臺(tái)公司的業(yè)務(wù)開(kāi)展本身困難，政府融資渠道又直接遭到封閉，后續(xù)的年度城鄉(xiāng)建設(shè)計(jì)劃怎么實(shí)施，確實(shí)是受到很大的影響。此外，當(dāng)前地方政府對(duì)融資的需求與建設(shè)項(xiàng)目融資到位的可能?chē)?yán)重脫節(jié)，造成不少項(xiàng)目實(shí)施效率明顯降低。
二、受債務(wù)管控政策影響政府融資渠道已大幅收窄
相比以往的政府性融資，政府＋平臺(tái)公司的雙主體融資運(yùn)作，加上不同服務(wù)機(jī)構(gòu)的從旁協(xié)助，使得地方政府性融資活動(dòng)開(kāi)展如魚(yú)得水，千變?nèi)f化。但是由于政策的管控，其五花八門(mén)的融資形式受到了明顯擠壓，融資渠道也大幅收窄。
首先，國(guó)家開(kāi)發(fā)性銀行貸款、商業(yè)銀行信貸等方面。無(wú)論是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，還是項(xiàng)目貸款、流動(dòng)資金貸款、PPP貸款，幾乎都不是問(wèn)題?，F(xiàn)在從政策角度看，除了國(guó)家明確的棚戶(hù)區(qū)改造也已納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范疇，繼續(xù)實(shí)施外，幾乎銀行類(lèi)的貸款來(lái)源對(duì)于政府投資項(xiàng)目基本都停了。
其次，城市發(fā)展基金方面。前幾年，城市發(fā)展基金一度非常紅火。政府通過(guò)財(cái)政或政府融資平臺(tái)，出資10-20%，放大杠桿，撬動(dòng)銀行或其他社會(huì)投資機(jī)構(gòu)80-90%的資金。然后政府劣后，給融資方以固定回報(bào)和兜底承諾，通過(guò)回購(gòu)股權(quán)的方式使融資機(jī)構(gòu)退出。這種變相融資的方式，明顯規(guī)避金融監(jiān)管且突破了債務(wù)余額控制，增大了政府的隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，所以很快就得到了遏制。
再者，平臺(tái)公司代政府融資所開(kāi)展的城投債券、信托貸款等方面。現(xiàn)在發(fā)行企業(yè)債券在平臺(tái)公司收入、盈利、募集資金投向和還款來(lái)源等條件方面，也都發(fā)生了根本性的變化，需要對(duì)募投項(xiàng)目或平臺(tái)公司自身經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的收入和利潤(rùn)進(jìn)行確認(rèn)，才能發(fā)債。加上部分地方的銀監(jiān)部門(mén)，也已經(jīng)停止了對(duì)政府平臺(tái)類(lèi)公司的集合信托融資，不予備案，這導(dǎo)致信托產(chǎn)品融資無(wú)法繼續(xù)為政府和平臺(tái)公司再提供資金。
此外，平臺(tái)公司的融資租賃業(yè)務(wù)一直是這幾年為政府項(xiàng)目解決資金的通暢渠道。現(xiàn)在平臺(tái)公司與政府之間的信用隔離，導(dǎo)致平臺(tái)公司中相對(duì)經(jīng)營(yíng)性偏弱的資產(chǎn)，或者沒(méi)有辦法帶來(lái)穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的資產(chǎn)，基本上也沒(méi)有租賃公司愿意提供這方面的業(yè)務(wù)服務(wù)。如果平臺(tái)公司要融資，那么這些機(jī)構(gòu)基本把眼光放在了有穩(wěn)定現(xiàn)金流的城市市政公用事業(yè)資產(chǎn)和社會(huì)服務(wù)事業(yè)資產(chǎn)，如水務(wù)、垃圾、供熱、能源或醫(yī)院等資產(chǎn)上。
三、一般債券＋專(zhuān)項(xiàng)債券＋PPP＋產(chǎn)業(yè)投資基金成為地方政府正規(guī)融資渠道
為實(shí)現(xiàn)對(duì)政府性融資的規(guī)范管理，文件在 “堵暗道”剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能、制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資，變相舉債融資的同時(shí)，也“修明渠”，提出了構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。在規(guī)范舉債融資行為，特別是對(duì)全部融資活動(dòng)進(jìn)行穿透式檢查后，我們認(rèn)為今后地方政府性的融資渠道，在迎來(lái)較為寬松和多元的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在已經(jīng)大大收窄。基本可行的政府性規(guī)范融資渠道就是地方政府一般債券+多品種專(zhuān)項(xiàng)債+PPP+產(chǎn)業(yè)投資基金融資等幾種方式。同時(shí)，加強(qiáng)地方政府對(duì)不同融資行為的風(fēng)險(xiǎn)防范，從源頭上完善政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)范，探索一條以地方財(cái)政預(yù)算管理為核心，財(cái)政資源與國(guó)資運(yùn)作有機(jī)結(jié)合、政府融資與平臺(tái)融資相互協(xié)調(diào)的政府投融資機(jī)制，這也是非常必要的。
基于此，首先，地方政府應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)入手，成立政府投融資決策和執(zhí)行組織，理順投融資機(jī)制，處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。其次，結(jié)合當(dāng)前存在的政府投融資體制和機(jī)制問(wèn)題，包括國(guó)企、平臺(tái)、轄區(qū)經(jīng)濟(jì)、政府資源利用等方面的問(wèn)題，在經(jīng)營(yíng)城市理念下，全市/縣一盤(pán)棋，集中盤(pán)活區(qū)域性政府資產(chǎn)資源，加大國(guó)資國(guó)企改革和平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展力度。再者，要重視政府性的債務(wù)重組，構(gòu)建良性循環(huán)機(jī)制。針對(duì)存量政府性債務(wù)，通過(guò)清查、甄別、鎖定方式，分類(lèi)處置還款來(lái)源。此外，加快運(yùn)用PPP模式，盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，提高運(yùn)作效率；聯(lián)合央企、民企等社會(huì)資本，通過(guò)混合所有制等方式，實(shí)現(xiàn)政府投資項(xiàng)目的可持續(xù)融資。
