1月11日，財政部公布了《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》，要求切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)限額管理，建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險防控機(jī)制，妥善處理存量債務(wù)。其中著重提出取消融資平臺公司的政府融資職能，鼓勵有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制。這一措施將起到什么作用呢？
首先，合理確定地方政府債務(wù)總限額，逐級下達(dá)分地區(qū)債務(wù)限額，并要求嚴(yán)格按照限額及分類舉借債務(wù)，使得未來每年的地方債新增規(guī)模可控。
2015年地方政府債務(wù)增加6000億元，債務(wù)率預(yù)計達(dá)到86%。考慮到營改增即將全部完成、財政收入增長中樞下臺階，以及經(jīng)濟(jì)下行壓力下財政支出需要加碼，地方政府債務(wù)增速可能會進(jìn)一步提高。這就要求地方政府必須要依據(jù)投資項目特點(diǎn)規(guī)范發(fā)債，合理安排債券的品種、結(jié)構(gòu)、期限和時點(diǎn)，做好發(fā)行兌付工作，禁止無序增加債務(wù)。
在將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，政府將實(shí)施限額管理，一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還，而專項債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，主要通過對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€，這有利于規(guī)范舉債行為、化解債務(wù)風(fēng)險。
其次，地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換，這意味著今后兩年的置換規(guī)模將達(dá)到10.6萬億元，置換方式為公開發(fā)行與定向置換相結(jié)合。
從方式選擇上，不同省份有所差異，西部各省以及黑龍江、遼寧以公開置換為主，這些地區(qū)的金融環(huán)境欠發(fā)達(dá)，地方政府財政實(shí)力一般，定向置換與商業(yè)銀行協(xié)商過程中的優(yōu)勢有限，不利于降低負(fù)債成本。相比之下，中東部各省公開置換與定向置換規(guī)模的差距較小。后者需要財政部同人民銀行、銀監(jiān)會等有關(guān)部門做好定向承銷發(fā)行置換工作，三年過渡期債務(wù)置換完成后，定向置換比例將比2015年的25%有明顯提高。
《意見》著重指出取消融資平臺公司的政府融資職能，鼓勵有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制。但是對于曾經(jīng)的基建投資主力融資平臺公司來說，失去了政府融資功能后，除了保證手中在建地方政府項目的順利完成，還需要完成市場化轉(zhuǎn)型?？紤]到過去承擔(dān)地方政府項目利用城投債、非標(biāo)途徑動輒以8%甚至10%的融資成本積累的存量債務(wù)，平臺公司普遍缺乏主動加杠桿的意愿。
這就意味著空殼類融資平臺將加速關(guān)閉，具備現(xiàn)金流創(chuàng)造能力的融資平臺可繼續(xù)作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的主要投資主體，但投資方式規(guī)范為PPP或者政府購買服務(wù)。
盡管PPP模式相關(guān)制度安排、政策不斷完善，但政府與社會資本的風(fēng)險分配依然存在模糊的地方，導(dǎo)致社會資本積極性不高。如果將這種政治風(fēng)險溢價體現(xiàn)在項目的預(yù)期收益率上，社會資本的預(yù)期水平基本在9%以上，而政府方對于PPP項目的預(yù)期收益率定位在8%的水平，雙方對風(fēng)險收益的預(yù)期不一致導(dǎo)致PPP模式進(jìn)展緩慢，基建項目苦于找不到積極的投資主體。
隨著融資平臺的身影漸漸退去，各類標(biāo)的為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的政策性基金（產(chǎn)業(yè)基金、城鎮(zhèn)化基金、PPP引導(dǎo)基金）不斷刷新眼球。但究其本質(zhì)，則是地方政府迫于PPP模式推廣緩慢、社會資本積極性不高的壓力，以財政資金作為引導(dǎo)，吸引金融資本作為基金優(yōu)先級成立投資基金，再以股權(quán)投資方式對接基建項目（包括PPP項目），實(shí)質(zhì)上是“明股實(shí)債”。
目前成立的大部分政策性基金多數(shù)以政府作為劣后方，注資政府向金融資本、社會資本保證一定的收益率，一旦出現(xiàn)虧損，就需要拆出財政資金實(shí)現(xiàn)收益承諾。這雖然暫時降低社會資本對風(fēng)險的擔(dān)憂，以及社會資本的融資成本，但會為或有負(fù)債的增加打開窗戶。
