1、丁伯康博士點(diǎn)評(píng)：
87號(hào)文封堵地方違法違規(guī)融資又一通道
國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫(kù)專家、住建部中國(guó)建設(shè)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)PPP研究中心副主任、江蘇現(xiàn)代資產(chǎn)投資管理顧問有限公司董事長(zhǎng)、現(xiàn)代研究院院長(zhǎng)丁伯康博士點(diǎn)評(píng)如下：
六部委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），標(biāo)志著中國(guó)地方政府舉債融資行為和PPP的推廣和運(yùn)用，已經(jīng)進(jìn)入到了規(guī)范實(shí)施的關(guān)鍵階段，也堵住了地方政府非法融資的另一條通道。
首先，規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)的目標(biāo)是規(guī)范地方政府舉債融資的行為。新預(yù)算法的出臺(tái)，就是針對(duì)地方政府采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)，而這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患的情況下出臺(tái)的。新預(yù)算法明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，并從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題。而現(xiàn)實(shí)情況是，不少的地方政府，根本沒有嚴(yán)格按照《預(yù)算法》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（ 國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）規(guī)定在“教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域”，開展向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)工作的要求執(zhí)行，而是刻意將不少以解決政府融資需要為目的的工程建設(shè)項(xiàng)目，包裝成政府采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目，規(guī)避政府舉債的限制和程序性要求，這是完全錯(cuò)誤的。這與財(cái)政部、民政部、工商總局聯(lián)合發(fā)布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理?xiàng)l例（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)的界定也是沖突的（財(cái)綜[2014]96號(hào)文明確指出“本法所稱的政府購(gòu)買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用” ）。
其次，規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)也是為了規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作。若以工程建設(shè)為主的項(xiàng)目被包裝成為政府購(gòu)買服務(wù)或PPP項(xiàng)目，這客觀上會(huì)利用政策上、技術(shù)上和操作上的漏洞，規(guī)避地方政府舉債的10%可支配財(cái)力紅線和項(xiàng)目運(yùn)作中的競(jìng)爭(zhēng)性，加大地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于政府購(gòu)買服務(wù)與PPP操作之間，目前對(duì)適用的領(lǐng)域還沒有明確界限， 一旦采用政府采購(gòu)方式實(shí)施PPP項(xiàng)目，對(duì)“每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%”的紅線規(guī)定而言，就打開了另外一個(gè)通道。此外，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的除招標(biāo)方式以外其他采購(gòu)方式均可適用，如競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來源采購(gòu)等，也使得PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)性明顯降低，帶來政府投資項(xiàng)目的成本上升。
第三，規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)是為了防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，完善中央對(duì)地方政府的債務(wù)監(jiān)管。由于國(guó)家在政府購(gòu)買服務(wù)的范疇與PPP項(xiàng)目涉及的范圍之間，還存在一定的含糊地帶，各地在具體操作實(shí)施中并不完全理解和掌握。尤其在某些金融機(jī)構(gòu)看來，為提高項(xiàng)目操作便利性的原因，甚至鼓勵(lì)地方政府對(duì)此繞道而行。這些行為，就造成了在法律法規(guī)及監(jiān)管體系中的監(jiān)管空白。如果這種類型的項(xiàng)目數(shù)量及融資規(guī)模達(dá)到一定程度后，一方面，會(huì)增加政府的隱性負(fù)債，使地方政府面臨更大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，另一方面，也會(huì)給中央政府對(duì)地方政府債務(wù)的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范造成困難。
因此，《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》的下發(fā)，對(duì)當(dāng)前制止地方政府違法違規(guī)的舉債融資行為和規(guī)范開展政府購(gòu)買服務(wù)以及PPP模式，起到了正本清源、防范漏洞的作用。
2、丁逸點(diǎn)評(píng)：
政府購(gòu)買服務(wù)和PPP尤其政府付費(fèi)方式的PPP不可混淆
近期，國(guó)家對(duì)進(jìn)一步規(guī)范及管理地方政府舉債融資的文件頻發(fā)。50號(hào)文要求各地方政府組織清理規(guī)范融資擔(dān)保行為、融資平臺(tái)融資管理工作、PPP規(guī)范化工作，而87號(hào)文從政府購(gòu)買服務(wù)的角度對(duì)96號(hào)文《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》文件精神及內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)及細(xì)化，更重要的是明確指出部分地方違規(guī)操作政府購(gòu)買服務(wù)的各類問題，加上明確列明購(gòu)買服務(wù)的負(fù)面清單，此文件對(duì)于日后實(shí)操及監(jiān)管具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性。
值得注意的是，87號(hào)文中未提及PPP項(xiàng)目，政府付費(fèi)作為PPP項(xiàng)目付費(fèi)模式之一，在嚴(yán)格按照PPP項(xiàng)目操作流程的基礎(chǔ)上是可以繼續(xù)實(shí)施的。同時(shí)，PPP模式也將會(huì)是本次政府清理違規(guī)項(xiàng)目的主要路徑。不過未來關(guān)于“重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)”純政府付費(fèi)類的PPP項(xiàng)目也將會(huì)引起相關(guān)主管部門的注意。
總之，政府購(gòu)買服務(wù)并非被禁止而是要規(guī)范，同時(shí)政府購(gòu)買服務(wù)和PPP尤其政府付費(fèi)方式的PPP也有明顯區(qū)別，不可以混淆（同樣指的是規(guī)范的PPP），通過各個(gè)文件的嚴(yán)格執(zhí)行，確保政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的可控。
3、萬文清點(diǎn)評(píng)：
對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)不能搞“一刀切”
今年4月份財(cái)政部湖南專員辦就曾向財(cái)政部建議要“嚴(yán)管地方政府購(gòu)買服務(wù)”，也有的地區(qū)已經(jīng)開始限制違法違規(guī)的通過政府購(gòu)買服務(wù)方式進(jìn)行變相融資的行為。此次財(cái)政部87號(hào)文，其實(shí)是從國(guó)家層面對(duì)原來規(guī)定的重申和細(xì)化，是要促使政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)范發(fā)展，納入對(duì)政府舉債融資和支出責(zé)任的監(jiān)管，對(duì)防范和化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)具有重要的意義。
其實(shí)，早在2014年財(cái)政部就發(fā)布了《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（財(cái)綜[2014]96號(hào)），對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)施原則、購(gòu)買主體和承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買方式、實(shí)施程序、預(yù)算及財(cái)務(wù)管理、績(jī)效和監(jiān)督管理等方面作了明確的規(guī)定。實(shí)踐中，地方政府基于種種原因有將政府購(gòu)買服務(wù)擴(kuò)大化和泛濫化的趨勢(shì)，把采購(gòu)工程變成了采購(gòu)服務(wù)，把原來的BT模式、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等做成了政府購(gòu)買服務(wù)，且購(gòu)買服務(wù)支出沒有有效納入支出監(jiān)管，變相舉借債務(wù)，財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)加大。
本次87號(hào)文所講述的“政府購(gòu)買服務(wù)”與嚴(yán)格按照規(guī)范程序?qū)嵤耙哉顿M(fèi)作為回報(bào)方式的PPP”是兩回事，也分屬于兩種不同的運(yùn)作體系，因此我們對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)不能搞“一刀切”。凡是通過PPP“兩評(píng)”論證、進(jìn)行嚴(yán)格PPP實(shí)施方案設(shè)計(jì)、并按照競(jìng)爭(zhēng)方式進(jìn)行公開采購(gòu)的PPP，應(yīng)該是符合國(guó)家政策規(guī)定的。
根據(jù)87號(hào)文規(guī)定，各地政府需要對(duì)已有政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行排查與整改，這對(duì)于存量的項(xiàng)目當(dāng)然會(huì)產(chǎn)生重要影響。在此情況下，通過規(guī)范的PPP運(yùn)作是有效應(yīng)對(duì)的重要途徑之一。同時(shí)財(cái)政部本次對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的規(guī)范，也對(duì)政府付費(fèi)類PPP進(jìn)行了提醒。對(duì)于那些假借長(zhǎng)期合作“運(yùn)營(yíng)”名義、實(shí)質(zhì)以“建設(shè)工程”為主要內(nèi)容的政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目，是要嚴(yán)格禁止也一定會(huì)加以規(guī)范的。這樣才會(huì)使得PPP的長(zhǎng)期發(fā)展更加符合其本義，值得政府投資，得以真正提升效率。
4、康峰點(diǎn)評(píng)：
對(duì)非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作也提出要求，才能賦予政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)范行為更多意義
87號(hào)文規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)及借此整頓違規(guī)舉債，是政府規(guī)范預(yù)算管理和政府債務(wù)管理的必然。從時(shí)間上看，在地方政府違規(guī)舉債的自查整改期，既補(bǔ)充了自查整改的范圍，同時(shí)也打消了地方政府通過政府購(gòu)買服務(wù)模式整改地方政府違規(guī)采用回購(gòu)和擔(dān)保方式通過平臺(tái)公司舉借債務(wù)行為的想法；從地方政府債務(wù)和支出責(zé)任管理的角度看，規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)行為是進(jìn)一步明確和規(guī)范PPP支出責(zé)任管理的基礎(chǔ)，預(yù)期對(duì)PPP財(cái)政承受能力的管理方式和要求會(huì)有新的政策。通知要求地方政府及時(shí)整改，但是并沒有給出整改路徑，如此大規(guī)模的政府違規(guī)購(gòu)買服務(wù)整改，考慮到金融部門的風(fēng)險(xiǎn)，整改的預(yù)期空間較小，且難度較大。
通知明確了嚴(yán)禁將建設(shè)工程和服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，這對(duì)傳統(tǒng)市政公用事業(yè)行業(yè)的政府購(gòu)買服務(wù)有一定的影響，但同時(shí)也會(huì)促進(jìn)PPP模式在市政公用事業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，也必然要求地方政府國(guó)有公用事業(yè)企業(yè)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)，不過這方面目前仍缺乏與之配套的實(shí)施政策，都通過PPP程序?qū)嵤╋@然困難較大，呼吁出臺(tái)相關(guān)的簡(jiǎn)化流程政策。
雖然政府購(gòu)買服務(wù)管住了，但是地方政府支出責(zé)任管理口徑仍然面臨方方面面的矛盾，如果未來不對(duì)非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施PPP運(yùn)作也提出要求，顯然就不能賦予這次政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)范行為更多的意義。說白了，只是本來應(yīng)該全口徑管理的支出責(zé)任，政府購(gòu)買服務(wù)這個(gè)枝子有意無意地長(zhǎng)歪了，現(xiàn)在把它砍掉而已。而另一個(gè)PPP枝子可能也長(zhǎng)歪了，是要考慮如何修修剪剪的問題了。不管這個(gè)枝子能不能長(zhǎng)好，財(cái)政部這次是真把自己的退路給斷了。
5、王蓬點(diǎn)評(píng)：
87號(hào)文重在對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施層面的重申和細(xì)化
2014年《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫定）》出臺(tái)后，中央鼓勵(lì)地方政府加大向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度，以提高運(yùn)行效率。但因預(yù)算管理模糊、程序管理不規(guī)范、目錄管理權(quán)限下放等原因，政府購(gòu)買服務(wù)逐漸成為地方政府變相舉債融資，增加隱性負(fù)債的重要渠道，尤其在財(cái)力吃緊的地方更有愈演愈烈的趨勢(shì)。為了“不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)”，去年下半年開始，中央組織開展針對(duì)地方政府違規(guī)舉債擔(dān)保的清理整頓，87號(hào)文的出臺(tái)是系列舉措中的又一記重拳。
其一，通過43號(hào)文和新《預(yù)算法》，中央對(duì)地方政府性債務(wù)管理明確了“疏堵結(jié)合”策略，在執(zhí)行落地層面，87號(hào)文可以說是50號(hào)文的重要補(bǔ)充，是對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的首次亮劍。
其二，87號(hào)文較之前的文件重在對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施層面的重申和細(xì)化，如明確目錄的負(fù)面清單、先預(yù)算后購(gòu)買等，希望抑制政府購(gòu)買服務(wù)中的“擦邊球”行為，防止成為地方政府違規(guī)增加隱性負(fù)債的工具。
其三，文件提出嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包、土地收儲(chǔ)以及融資行為等納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍，以及不得以應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)等融資，將倒逼平臺(tái)定位和職能轉(zhuǎn)型，通過強(qiáng)化自身經(jīng)營(yíng)能力，成為具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的政府購(gòu)買服務(wù)承接主體。
