解讀《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》
來源:南京卓遠(yuǎn)
日期:2013.04.26
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監(jiān)管與創(chuàng)新是一個(gè)互動(dòng)的過程,又是一種并存的現(xiàn)象,在金融領(lǐng)域與資本市場變現(xiàn)更為突出,所有金融產(chǎn)品不管是“打擦邊球”還是更為復(fù)雜的“結(jié)構(gòu)化”,都是在監(jiān)管框架內(nèi)設(shè)計(jì)并實(shí)施的,創(chuàng)新主體(各類銀行、政府、投融資平臺(tái))主觀上在尋找一條曲折但可通往出口道路,客觀上已經(jīng)在進(jìn)行著各類自身的規(guī)范與資源整合,業(yè)內(nèi)將之比喻為“推箱子”游戲;而監(jiān)管的訴求并不是絕對(duì)的禁絕創(chuàng)新,而是維持系統(tǒng)的穩(wěn)定性,對(duì)創(chuàng)新進(jìn)行揚(yáng)棄,對(duì)威脅系統(tǒng)的產(chǎn)品實(shí)施各類控制。
地方政府在新型城鎮(zhèn)化及投資驅(qū)動(dòng)下,創(chuàng)新性的設(shè)立了地方政府投融資平臺(tái),并且需要投融資平臺(tái)不僅在既有的金融框架下,而且要突破框架獲取資金,這一全國各地政府無意識(shí)的統(tǒng)一行動(dòng)給金融系統(tǒng)造成了相當(dāng)大的沖擊,直接威脅到系統(tǒng)的穩(wěn)定性,因此,從2010年國務(wù)院下發(fā)19號(hào)文后,銀監(jiān)會(huì)基本上是每年一文的強(qiáng)調(diào)、強(qiáng)化對(duì)投融資平臺(tái)的貸款監(jiān)管,避免監(jiān)管政策的效力逐步衰減。2010年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)管理的指導(dǎo)意見》;2011年發(fā)布《關(guān)于切實(shí)做好2011年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管工作的通知 》2012年召開“推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)貸款清理規(guī)范工作”;今年,監(jiān)管政策如期而至,除了明確一些定義,規(guī)范了一些具體做法外,我們認(rèn)為,監(jiān)管之外,已無新意。
一、管理范圍及統(tǒng)計(jì)口徑
本次政策的管理范圍并無實(shí)質(zhì)性突破,主要還是針對(duì)銀行(包括政策性銀行、商業(yè)銀行)、信托、金融租賃等機(jī)構(gòu),值得一提的是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在文件單獨(dú)提到,根據(jù)我們在實(shí)踐中的觀察,這反映了農(nóng)發(fā)行在去年對(duì)投融資平臺(tái)的貸款有所增加,主要集中在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)田水利項(xiàng)目及相關(guān)的涉農(nóng)項(xiàng)目上,而且所涉及的范圍和領(lǐng)域有擴(kuò)張的趨勢。
文件對(duì)負(fù)債統(tǒng)計(jì)口徑做了進(jìn)一步規(guī)范,包括了銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計(jì)劃、理財(cái)產(chǎn)品等。這里有三點(diǎn)值得分析,一是銀監(jiān)會(huì)再三強(qiáng)調(diào)審慎持有融資平臺(tái)債券,要求購買城投債的審批權(quán)限上收到總行,要求不得為平臺(tái)債券提供擔(dān)保,這多少影響到了發(fā)改委的債券發(fā)行,會(huì)不會(huì)出現(xiàn)城投債一級(jí)市場的低迷,甚至出現(xiàn)即使發(fā)改委批復(fù)發(fā)行但已無資金愿意購買的局面?這要看發(fā)改委如何應(yīng)對(duì),我們將持續(xù)跟蹤。二是文件對(duì)此前券商層面積極推出的證券化產(chǎn)品(ABN)并無插手,也反映出了目前此類產(chǎn)品尚處于方興未艾的階段,各平臺(tái)可以重點(diǎn)關(guān)注該類產(chǎn)品。三是據(jù)我們了解,在實(shí)際操作中,監(jiān)管比文件更為嚴(yán)格,表外表內(nèi)同時(shí)監(jiān)管,此前“銀信合作”的“明保暗貸”也納入了全口徑統(tǒng)計(jì)。但一些基金類產(chǎn)品并未納入規(guī)范之中。
【對(duì)策提示:1、信貸融資及類信貸融資增量有限,Wind數(shù)據(jù)顯示,一季度各類城投債累計(jì)發(fā)行2831億元,而去年同期為1385億元,同比增長104%,因此,城投債仍是平臺(tái)的常態(tài)產(chǎn)品,應(yīng)該予以更多的重視;2、證券融資將有新的突破,應(yīng)重點(diǎn)整合及儲(chǔ)備有現(xiàn)金流或名義現(xiàn)金流的資產(chǎn),如市政公用資產(chǎn)(水務(wù)、燃?xì)狻⒗幚怼⒈U戏?、收費(fèi)路橋等);3、積極探索基金類及股權(quán)類融資,構(gòu)建城市發(fā)展基金,積極與開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)合作?!?
二、總量控制與結(jié)構(gòu)優(yōu)化
總量控制是非常明顯的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)控制,主要手段有二:一是收回存量貸款,二是嚴(yán)控新增貸款,文件正是從這兩方面來規(guī)范的。
首先在收回存量貸款方面手段有三:一是對(duì)于現(xiàn)金流覆蓋率低于100%或資產(chǎn)負(fù)債率高于80%的融資平臺(tái),要求銀行要對(duì)其貸款占本行全部平臺(tái)貸款的比例不高于上年水平,并采取措施逐步減少貸款發(fā)放,加大貸款清收力度。二是對(duì)于整借整還的中長期貸款,原則上按照等額分?jǐn)偟姆绞矫磕曛辽賰纱蝺斶€本金,利隨本清。三是對(duì)于融資平臺(tái)現(xiàn)金流不能夠全覆蓋,能夠吸引社會(huì)資金投資的項(xiàng)目,在現(xiàn)有貸款余額不增加的前提下,可以通過資產(chǎn)重組、引入新投資者、項(xiàng)目出售等方式,引進(jìn)資金用于還貸。對(duì)于融資平臺(tái)現(xiàn)金流不能夠全覆蓋,不宜吸引社會(huì)資金投資的項(xiàng)目,銀行只能只收不貸,并要求地方政府將償債資金納入預(yù)算,明確償債資金來源。
其次,在控制新增貸款方面手段有三:一是平臺(tái)資格限制,必須滿足六大條件,核心為現(xiàn)金流全覆蓋和負(fù)債率低于80%;二是項(xiàng)目投向限制,控制在五個(gè)方面并實(shí)行"保在建、壓重建、控新建";三是審貸程序強(qiáng)化。
在結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面,一是區(qū)分平臺(tái)類與退出類;二是差異化管理,主要支持符合條件的省級(jí)融資平臺(tái)、保障性住房和國家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目。
【對(duì)策提示:1、目前資產(chǎn)負(fù)債率高于80%的平臺(tái)并不多,但現(xiàn)金流100%覆蓋的并不多,因此要加強(qiáng)對(duì)投融資規(guī)劃及現(xiàn)金流的規(guī)劃;2、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目及經(jīng)營性項(xiàng)目積極考慮引入產(chǎn)業(yè)投資人,通過社會(huì)資金置換平臺(tái)貸款額度,將有限的額度用到更多公益類項(xiàng)目中去;3、鑒于退出類平臺(tái)的監(jiān)管非常嚴(yán)格,如果退出成本大且退出后也無所作為的話,那就不必強(qiáng)行退出平臺(tái);4、積極與省級(jí)平臺(tái)、央企合作,推進(jìn)必保項(xiàng)目,目前已有不少地區(qū)采取此“借船出?!辈呗浴?
三、支持項(xiàng)目與新增貸款
463號(hào)文及162號(hào)文出臺(tái)之后,各方都在等待銀監(jiān)會(huì)出臺(tái)落實(shí)細(xì)則,目前看來與預(yù)期的基本不差,銀監(jiān)會(huì)除了引用了463和162號(hào)文之外,并未給予國土及財(cái)政部門更多的呼應(yīng),基本仍維持著其原有監(jiān)管思路,同時(shí)也若有似無的放開了一些管制。
明確了支持項(xiàng)目,包括:
ü 符合條件的省級(jí)融資平臺(tái)、保障性住房和國家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目;
ü 符合公路法的收費(fèi)公路項(xiàng)目;
ü 國務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過且資本金到位的重大項(xiàng)目;
ü 巳列入國土資源部名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地儲(chǔ)備貸款;
ü 保障性安居工程建設(shè)項(xiàng)目;
ü 工程進(jìn)度達(dá)到60%以上,且現(xiàn)金流測算達(dá)到全覆蓋的在建項(xiàng)目;
ü 符合中央政策的農(nóng)田水利類項(xiàng)目。
明確了新增貸款,包括:
"收回再貸",對(duì)于融資平臺(tái)現(xiàn)金流全覆蓋、已建成但還沒有產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流償還貸款本息的項(xiàng)目,可以在原有貸款額度內(nèi)進(jìn)行再融資。
"據(jù)實(shí)定貸"對(duì)于融資平臺(tái)現(xiàn)金流全覆蓋、已經(jīng)確定工期但因有不可抗拒的因素導(dǎo)致不能如期完工,但貸款巳經(jīng)到期的項(xiàng)目,耍一次性修改貸款合同,根據(jù)實(shí)際工期重新確定貸款期限。
【對(duì)策提示:1、信貸融資要更加注重資金的使用效率(周轉(zhuǎn)效率),盡可能減少貸款占用對(duì)負(fù)債率的壓力,爭取政府支持,縮短債務(wù)償還、資產(chǎn)形成、資產(chǎn)注入、再融資的周期;2、項(xiàng)目選擇時(shí)在考慮中心城區(qū)時(shí),可以有想象力的涉及到整個(gè)市域范圍,包括區(qū)縣旗等,拓寬項(xiàng)目面;3、用足用透"收回再貸"及"據(jù)實(shí)定貸"原則】