2017年，黨的“十九大”將召開，供給側結構性改革將不斷深化，“三去一降一補”也將深入推進。外部隨著美聯(lián)儲2016年12月加息令人民幣匯率進一步承壓，資本外流壓力較大。結合國內外經濟形勢看，穩(wěn)健中性的貨幣政策加積極的財政政策組合將是宏觀調控政策的總基調。在此背景下，強化地方政府債務限額管理和預算管理，妥善處理好存量債務，對于防范地方債務風險和系統(tǒng)性金融風險具有重要意義。
地方債發(fā)行產生的積極影響
（一）推動民生領域建設,助力地方經濟增長。地方政府新增債券的主要投向包括民生領域和基礎設施建設，其發(fā)行也是地方政府增加固定資產投資、保障合理基礎設施投資及民生項目投入籌措資金的主要手段。尤其是在“結構性減稅”、“營改增”的共同作用下，有效釋放了地方財政壓力和拓寬了償債渠道，為支持和促進地方經濟發(fā)展提供了有力的財力保障。
（二）舊債得到置換，政府償債壓力緩解。地方債置換是指以發(fā)行一定規(guī)模的政府債券來置換那些即將到期的高成本、短期限的信貸等存量政府債務。置換債的發(fā)行，使得地方政府以借新債還舊債的方式緩解存量到期債務還款壓力，化解短期違約風險。另外，地方債置換進一步優(yōu)化債務結構，降低地方融資成本，節(jié)省利息支出。在債務置換的過程中，將部分地方政府融資平臺及其他債務轉到了陽光下，增加了透明度，為全口徑預算管理打下堅實的基礎，可以合理地對地方政府債務進行規(guī)劃。
（三）規(guī)范地方債舉債制度，推進預算法治化管理。新《預算法》提出允許地方依法適度發(fā)債，將地方政府舉債列入本級預算方案，須經本級人大常委批準，向社會公開說明舉債情況，并對舉債主體、舉債規(guī)模、舉債方式及資金用途都作出了規(guī)定。明確要求地方政府舉債只能采取地方政府債券方式，舉債只能用于公共預算中部分必須的建設投資、公益性資本支出，不可用于經常性支出。地方政府必須建立嚴格的債務風險防控機制，將地方政府舉債納入預算管理，以法治方式規(guī)范地方政府債務的治理，化解地方政府債務風險。
（四）優(yōu)化銀行資產質量，避免不良貸款率提高。地方債置換緩解政府債務危機的同時解決了商業(yè)銀行所面臨的信貸風險，由此有效地避免了銀行不良貸款率的上升。與地方政府債券相比，通過政府融資平臺等方式形成的地方債務風險相對較高，地方債置換將高風險債務置換成了低風險債務，提高了商業(yè)銀行的資產質量。
地方債發(fā)行存在的不利因素
（一）擠占銀行資本，銀行流動性壓力加大。目前地方債發(fā)行的特點是公開發(fā)行與定向承銷相結合，定向承銷的主要對象是各個銀行，且發(fā)行的債券普遍期限長、利率低、規(guī)模大。隨著地方債還債高峰期的到來，當前地方債供給特點為發(fā)行時間集中、發(fā)行量大，但銀行對地方債的消化能力有限，將即將到期的高利息政府債務置換成期限較長的低利息的地方政府債券，會在一定程度上影響銀行流動性，占用銀行現(xiàn)金頭寸，很有可能擠占銀行其他業(yè)務資金，在找到有效的解決方法之前，其收益率面臨一定壓力。政府的非債券類債務期限一般比較短，在2-3年之間，將此類債務置換成長期債務會影響銀行的流動性。
（二）置換高成本債務，銀行收益受損。通過地方債來置換高成本債務，會從利息收入和資金成本兩方面引起銀行收益損失。一方面，定向置換地方政府債券雖然在發(fā)行過程中債券利率可以上浮到最高，但地方債定價市場化程度不足，與貸款等其他形式的地方政府債務相比仍普遍較低，置換之后銀行大量高收益產品會被期限長、利率低的地方政府債券置換，利息收益會明顯縮水；另一方面，地方城商行吸收三年期、五年期存款成本分別為3.3%和4.5%，當前發(fā)行地方債期限為三年、五年、七年、十年期，中標利率在2.83%到3.38%之間，獲取資金成本要高于購買地方政府債券成本。
（三）地方債質押受限制，二級市場交易不活躍。當前采用定向發(fā)行方式的置換債券發(fā)行量較大，所以定向發(fā)行的地方政府債券占比增大。銀行間市場地方債作為質押物的接受程度與國債相比較低。在交易所，定向發(fā)行的地方債因無法上市流通而不可以在交易所質押，對商業(yè)銀行意愿帶動力并不明顯。另外，商業(yè)銀行多將地方債持有至到期，避免在二級市場交易過程中因定價低、投資機構少等原因造成部分損失，交易所的地方債交易頻率遠低于國債或政策性金融債。
（四）國家不“兜底”，債務違約風險加大。2016年11月14日，國務院發(fā)布《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確我國將對地方性政府債務進行風險等級劃分，將風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要的時候依法實施地方政府財政重整計劃，中央財政不再“兜底”。因此，在《預案》出臺后，商業(yè)銀行及投資者對購買地方債將會更加審慎，對地方政府償債能力也將是一個重大考驗，商業(yè)銀行對債務違約風險會愈加擔憂，債務違約風險加大。
政策建議
（一）加大地方債質押和交易范圍，提高流動性。適當擴大地方政府債券的質押范圍，鼓勵銀行間市場交易中采用地方政府債券作為有效質押品，采取符合市場規(guī)律的手段促進地方政府債券的二級市場交易，提高其交易量和活躍程度，流動性好、信用級別高的債券內在價值高，投資收益率就高。
（二）建立地方債市場化定價機制，規(guī)范操作過程。為確保地方政府債券的順利發(fā)行，應使其在相關機構間自由轉讓，構建一系列完善的地方債的市場化定價機制，各地區(qū)的實體經濟發(fā)展程度不同、信用環(huán)境不同，應通過市場化的方式以利率反映出來，建立自由競價機制。
（三）健全財務收支披露機制，強化償債能力評估。加強地方債的規(guī)劃和管理，進一步健全地方政府財務披露機制，增強信息透明度，定期跟蹤負債率、債務率、新增債務率、逾期債務率、償債率等監(jiān)控指標，增強投資人信心，設置獨立、專業(yè)的地方債評級機構，提高地方債的認可度。降低信息不對稱引起的信用危機，保障銀行等債權人的利益。
（四）抓償債計劃，促進償債資金來源穩(wěn)定。地方政府債務應該具有穩(wěn)定的償債資金來源。在綜合考慮地方財政收入增速、可支配財力、支出結構等情況下，合理安排償債額度，適當調整償債年限，使償債計劃更具體、更合理、更可行。當期財力償還存在缺口的，納入中長期財政規(guī)劃，通過跨年度預算平衡機制加以解決。同時，積極推廣PPP模式，拓寬償債渠道，消化債務存量。
