地方債務(wù)破產(chǎn)重整，中央不救助。
繼新預(yù)算法為地方債“開明渠、堵暗道”，允許省級(jí)政府可以代地方政府有條件有額度發(fā)債，將地方債搬到明面上監(jiān)督后，11月14日，國務(wù)院官網(wǎng)公布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號(hào)），進(jìn)一步落實(shí)新預(yù)算法規(guī)定，為建立健全地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置工作機(jī)制進(jìn)行具體部署，中央政府控制地方債務(wù)基調(diào)不變。本文詳細(xì)解讀預(yù)案主要內(nèi)容。
88號(hào)文要求各地政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、及時(shí)應(yīng)對、依法處置三項(xiàng)原則。分級(jí)負(fù)責(zé)要求省級(jí)政府負(fù)總責(zé)，省以下地方各級(jí)政府各負(fù)其責(zé)，國務(wù)院有關(guān)部門指導(dǎo)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置，跨?。▍^(qū)、市）政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置由相關(guān)地區(qū)協(xié)商辦理。
88號(hào)文明確地方政府需處置的債務(wù)責(zé)任，指地方政府發(fā)行的一般債券、專項(xiàng)債券、存量債務(wù)。重申存量債務(wù)指“經(jīng)清理甄別認(rèn)定的2014年末地方政府性債務(wù)存量債務(wù)”，這與《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)文件規(guī)定的“存量債務(wù)是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務(wù)”一致。2014年底之前沒有認(rèn)定為存量債務(wù)的和2015年之后各城投公司發(fā)行的債務(wù)政府沒有償還責(zé)任。
地方政府借PPP項(xiàng)目過度融資建設(shè)得到遏制。88號(hào)文規(guī)定“地方各級(jí)政府及其財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將政府及其部門與其他主體簽署協(xié)議承諾用以后年度財(cái)政資金支付的事項(xiàng)，納入監(jiān)測范圍，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)?！蹦壳帮L(fēng)頭盛行的PPP項(xiàng)目由于有政府支出責(zé)任也要納入檢測范圍。
明確各類政府債務(wù)處置方法。對地方政府債券，地方政府依法承擔(dān)全部償還責(zé)任；對非政府債券形式的存量政府債務(wù)，按照合同法規(guī)定置換為政府債務(wù)承擔(dān)償還責(zé)任，債權(quán)人不同意換為政府債券，仍由原債務(wù)人（一般是城投公司）依法承擔(dān)償債責(zé)任，地方政府債務(wù)限額由中央統(tǒng)一收回，作為出資人只承擔(dān)有限責(zé)任。由于政府債利息較低，同意置換就有利息損失的風(fēng)險(xiǎn)，這等于損害了老城投債債權(quán)人的利益；存量擔(dān)保債務(wù)按照擔(dān)保法規(guī)定承擔(dān)最多不應(yīng)超過不能清償部分的二分之一的民事賠償責(zé)任，說明2015年之前的城投債政府只承擔(dān)民事賠償責(zé)任；存量救助債務(wù)地方政府可以根據(jù)具體情況實(shí)施救助，但保留對債務(wù)人的追償權(quán)。新發(fā)生的違法違規(guī)擔(dān)保債務(wù)和存量擔(dān)保債務(wù)一樣參照擔(dān)保法處置。這說明2015之后政府擔(dān)保的城投債政府還是要承擔(dān)有限額的民事責(zé)任的。
地方債務(wù)自發(fā)自還，中央不兜底。將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件按性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級(jí)（特大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅳ級(jí)（一般）四個(gè)等級(jí)分級(jí)響應(yīng)和處置。地方政府必須通過處置資產(chǎn)、開源節(jié)支、申請省級(jí)救助等方式將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)掐滅在爆發(fā)前。
對地方債務(wù)啟動(dòng)責(zé)任追究。目前地方政府盲目舉債有一部分原因就是因?yàn)楫?dāng)?shù)毓賳T為了業(yè)績大搞項(xiàng)目、透支財(cái)政，啟動(dòng)追究責(zé)任后，無論地方官員是否在任都追究其責(zé)任，地方官員為了走之后不留爛攤子，舉債搞項(xiàng)目時(shí)就會(huì)適可而止。
雖然43號(hào)文和新預(yù)算法都強(qiáng)調(diào)地方政府不得以地方政府債券以外的形式違規(guī)融資或擔(dān)保，但是由于各地建基建、穩(wěn)增長壓力較大，地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，只能通過擔(dān)保城投公司發(fā)債進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，市場依然認(rèn)為城投債就是政府債，88號(hào)文出臺(tái)進(jìn)一步削弱了城投公司和地方政府的關(guān)系，地方政府盲目舉債得到有效遏制，不過，要想真正清除地方亂舉債的現(xiàn)象， 還需要中央改革財(cái)政制度，從制度上解決地方層級(jí)之間事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配的現(xiàn)象。
