一、政府投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的必要性
1、政策要求平臺轉(zhuǎn)變運(yùn)作模式。隨著新《預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）、《關(guān)于試行<全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見>的函》、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)[2014]351號）、《關(guān)于對地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》等法規(guī)政策的頒布，政府性投融資平臺以政府信用為擔(dān)保的融資行為將受到限制。規(guī)范地方政府舉債融資后，項(xiàng)目也將分類融資建設(shè)，其中對無收益的公益性項(xiàng)目主要通過地方政府一般債券籌資，納入一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性項(xiàng)目通過地方政府專項(xiàng)債券籌資，以政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還；有收益的項(xiàng)目將推向市場，通過企業(yè)債券、PPP、資產(chǎn)證券化、銀行貸款等融資建設(shè)，不得新增政府債務(wù)。
2、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。雖然國務(wù)院及相關(guān)部委不斷出臺政策文件，旨在規(guī)范平臺公司融資行為，化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但從目前政策執(zhí)行情況看，大多數(shù)平臺公司仍在繼續(xù)承擔(dān)政府融資職能，仍在為公益性項(xiàng)目融資，且自身沒有真正的經(jīng)營收益，不具備債務(wù)償還能力，仍然延續(xù)借新還舊的模式，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然存在，且各金融機(jī)構(gòu)對政府性投融資平臺的授信額度仍然很高。因此，在政策不斷出臺的情況下，平臺公司仍將繼續(xù)存在，且運(yùn)作模式的轉(zhuǎn)變不可能一蹴而就，需要一個(gè)過程。
3、轉(zhuǎn)型是平臺發(fā)展的唯一選擇。從目前政策趨勢看，未來平臺公司將面臨關(guān)閉、合并和轉(zhuǎn)型三種趨勢。第一，平臺公司關(guān)閉將涉及資產(chǎn)處置、債務(wù)處理、人員安置、城建資金來源等問題，目前無有效解決辦法，若關(guān)閉平臺，城市建設(shè)發(fā)展將面臨停滯局面，這是不現(xiàn)實(shí)的；第二，若合并平臺公司，其職能將轉(zhuǎn)向新的主體，其本質(zhì)仍在承擔(dān)政府融資職能，治標(biāo)不治本，無實(shí)際意義；第三，平臺若轉(zhuǎn)型成功，一方面由其繼續(xù)承擔(dān)公益性項(xiàng)目投資開發(fā)職能，緩解 政府財(cái)政壓力，另一方面轉(zhuǎn)變現(xiàn)有運(yùn)作模式，增強(qiáng)平臺自身造血能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，保持健康有序發(fā)展。綜合來看，轉(zhuǎn)型是平臺公司的唯一選擇。
二、政府性投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型面臨的難點(diǎn)
1、政府政策約束。作為國有企業(yè)，政府性投融資平臺的投資行為、業(yè)務(wù)拓展方向等受國家及各地方政府的限制，如部分地方政府要求國有企業(yè)原則上不可以參與商品房開發(fā)，對于依靠政府背景，特別是具有大量優(yōu)質(zhì)土地資源的平臺公司，無疑極大地限制了平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展；另外，有些地方政府要求平臺公司以引導(dǎo)資金的形式參與項(xiàng)目投資，但項(xiàng)目一旦培育成熟或上市，平臺公司必須退出。這些政策都制約了平臺公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型。
2、部門阻力較大。由于平臺公司的轉(zhuǎn)型涉及利益主體較多，甚至需要對現(xiàn)有資產(chǎn)資源進(jìn)行重新配置，可能會(huì)損害部門或個(gè)人利益，因此需要地方政府的大力支持。根據(jù)中國現(xiàn)代集團(tuán)大量項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，很多平臺公司在轉(zhuǎn)型工作推進(jìn)中，一旦需要進(jìn)行資產(chǎn)整合重組，往往阻力較大，甚至導(dǎo)致轉(zhuǎn)型失敗。
3、物質(zhì)基礎(chǔ)薄弱。目前，我國政府性投融資平臺長期承擔(dān)公益性項(xiàng)目投融資任務(wù)，形成了大量道路橋梁、公園等公益性資產(chǎn)，這些資產(chǎn)無法通過市場化運(yùn)作產(chǎn)生經(jīng)營收益，無法為平臺公司業(yè)務(wù)拓展、債務(wù)償還等提供物質(zhì)保障。而經(jīng)營性資產(chǎn)主要是通過劃轉(zhuǎn)的形式獲取，通過自身經(jīng)營積累的資產(chǎn)很少。因此，平臺公司的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型缺乏有效資產(chǎn)支撐。
4、運(yùn)營能力較弱。由于我國政府性投融資平臺長期以來以承擔(dān)政府性融資任務(wù)為主，業(yè)務(wù)開展主要圍繞公益性項(xiàng)目的投資開發(fā)、管養(yǎng)維護(hù)等，主要為政府提供服務(wù)，真正市場化業(yè)務(wù)開展較少，因此，平臺公司在市場化人才儲(chǔ)備、運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)等方面嚴(yán)重不足，制約其轉(zhuǎn)型發(fā)展。
三、政府性投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型關(guān)注點(diǎn)
1、從政府控制型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲞\(yùn)作型。在市場化運(yùn)作方面，平臺公司必須改變現(xiàn)有的運(yùn)作模式，不能不計(jì)成本、不計(jì)效益地盲目地承擔(dān)政府性項(xiàng)目，對每個(gè)政府性項(xiàng)目都要進(jìn)行財(cái)務(wù)測算，建立投入產(chǎn)出平衡模型，與政府建立市場化的合作機(jī)制，保證每個(gè)項(xiàng)目具有穩(wěn)定的還款來源。同時(shí)，政府必須減少對平臺公司投資行為的干預(yù)，賦予其自主投資決策權(quán)。
2、從資產(chǎn)注入型轉(zhuǎn)變?yōu)閮r(jià)值導(dǎo)向型。在資產(chǎn)積累方面，平臺公司需改變以往盲目追求做大資產(chǎn)規(guī)模的誤區(qū)，以做實(shí)公司資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)公司價(jià)值最大化為導(dǎo)向，通過資產(chǎn)注入、自身積累、引入投資等多元化方式，獲取更多更好的資產(chǎn)資源，為公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型提供物質(zhì)基礎(chǔ)。
3、從資產(chǎn)經(jīng)營型轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本控股型。在運(yùn)營管理方面，平臺公司不僅要在市場化機(jī)制下，做好國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，同時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)資本運(yùn)作，以股權(quán)為紐帶，通過直接投資、兼并重組等形式，加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目的投資力度，通過擴(kuò)大投資領(lǐng)域，增強(qiáng)公司抗風(fēng)險(xiǎn)能力。
4、從融資導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營導(dǎo)向型。在職能定位方面，平臺公司必須擺脫以替政府融資為導(dǎo)向的運(yùn)作思路，而是要通過經(jīng)營性業(yè)務(wù)的拓展、運(yùn)營管理能力的提升等，提高平臺公司經(jīng)營效益，進(jìn)而增強(qiáng)自身融資能力和債務(wù)償還能力，為公益性項(xiàng)目提供持續(xù)的資金支持。
四、政府性投融資平臺業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向建議
投融資平臺作為地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)最重要的主體，其首要任務(wù)是推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展，因此，政府性投融資平臺的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型應(yīng)圍繞城市發(fā)展展開。根據(jù)目前全國各地方政府和平臺公司業(yè)務(wù)定位看，未來平臺公司業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型主要有四個(gè)方面；城市基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)、城市資源運(yùn)營管理、國有股權(quán)管理、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資。
1、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資。厘清政府與平臺公司之間的關(guān)系，改變平臺公司“只融資，無回報(bào)”的現(xiàn)狀，按照“誰投資，誰收益”原則，與政府建立契約關(guān)系，對由平臺公司投資開發(fā)的公益性或準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，由政府通過購買服務(wù)、資源匹配、財(cái)政補(bǔ)貼等形式進(jìn)行補(bǔ)償，保證平臺公司投入必有回報(bào)，建立平臺公司“借、用、還”一體化投融資體系。
2、城市資源運(yùn)營管理。對城市國有資源，特別是經(jīng)營性資源進(jìn)行統(tǒng)一整合，由平臺公司對其進(jìn)行統(tǒng)一包裝策劃、統(tǒng)一運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)國有資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值最大化，一方面通過市場化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，另一方面使沉淀的國有資產(chǎn)發(fā)揮財(cái)務(wù)杠桿作用，增強(qiáng)平臺公司的投融資能力，最終將平臺公司打造成為城市運(yùn)營主體。
3、國有股權(quán)管理。賦予平臺公司國有股權(quán)管理職能，對政府國有股權(quán)進(jìn)行集中管理。一是將全部或部分國有股權(quán)注入平臺公司，做大做實(shí)公司資產(chǎn)；二是將政府對外投資資金注入平臺，由其代表政府進(jìn)行對外合作；三是在PPP合作模式中，履行政府出資人職責(zé)，與社會(huì)資本合作。
4、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資。由政府賦予平臺公司自主投資權(quán)利，根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過股權(quán)投資、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金、投資產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)等形式，參與政府重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資，培育新的利潤增長點(diǎn)，放大存量資產(chǎn)價(jià)值，逐步做實(shí)平臺公司，發(fā)揮好國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)作用。
總之，平臺公司的業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就，不可能有適合所有平臺公司的業(yè)務(wù)類型，各個(gè)公司需要根據(jù)自身發(fā)展條件、政府支持力度、當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境等，通過拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)，提高企業(yè)造血能力，保證在完成政府指令性任務(wù)的前提下，保持自身健康持續(xù)發(fā)展，適應(yīng)政策趨勢。
