在PPP項目推進過程中,受商業(yè)模式不成熟、政策規(guī)章不完善等因素制約,項目融資難問題逐漸引起重視。解決PPP融資難題,須建立完善合理的投資回報機制,提高融資效率,也需要在此基礎(chǔ)上杜絕固定回報和變相融資安排
“如果說PPP是一場球賽的話,上半場是通過公平的方式選擇最有能力的社會資本和政府合作,下半場就是融資問題?!必斦空蜕鐣Y本合作(PPP)中心主任焦小平分析說。
之所以有這樣的判斷,是因為PPP項目周期長、資金密集,且我國目前還存在著有運營能力的企業(yè)沒有足夠資本,有資本的企業(yè)沒有足夠運營能力的“結(jié)構(gòu)問題”。因此,解決融資問題,是PPP未來發(fā)展的重點和難點所在。
5月30日,財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步共同做好政府和社會資本合作(PPP)有關(guān)工作的通知》,其重點也落在如何建立完善合理的投資回報機制、提高項目融資效率等方面。
多原因造成項目融資難
根據(jù)PPP綜合信息平臺發(fā)布數(shù)據(jù)顯示,截至5月12日,全國入庫PPP項目8043個,總投資9.3萬億元,PPP成為各地穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。但PPP項目融資所面臨的困難依然不容忽視。
“目前,我國PPP項目的商業(yè)模式還不成熟,配套的市場環(huán)境、政策規(guī)章等體系尚不完善,導(dǎo)致項目風(fēng)險難以預(yù)測和控制。”上海財政局涉外經(jīng)濟處紀鑫華對《經(jīng)濟日報》記者說,這也是目前制約金融機構(gòu)參與PPP項目融資的最主要原因。
他進一步分析,由于PPP項目實施可長達二三十年,其中小到原材料價格上漲、消費者偏好變化,大到項目技術(shù)工藝改革、國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境變化等都會對項目的實際經(jīng)營和盈利情況產(chǎn)生影響。
另外,不少PPP項目公司獨立運行項目融資的能力有限,也是一個重要因素?!耙恍┥鐣Y本設(shè)立的項目公司成立時間較短,一般都存在資產(chǎn)規(guī)模較小等問題,往往都需要實力雄厚的股東擔(dān)保。”紀鑫華說,當前,正在推進的項目大多現(xiàn)金流也不清晰,有的甚至還依賴政府付費或補貼,這都影響了項目公司的融資能力。
同時,目前國內(nèi)金融機構(gòu)對待PPP項目融資也較為謹慎,其風(fēng)險管理和產(chǎn)品設(shè)計尚與PPP“匹配度”還不夠高,這也制約了社會資本的參與和PPP項目的落地。
完善機制提升項目吸引力
雖說PPP項目融資面臨著不少困難,但由于項目大多為關(guān)系國計民生的重點工程,且收益穩(wěn)定,所以其“吸引力”一點也不弱。
比如,在財政部公布的206個、總投資6589億元的第二批示范項目中,交通類項目37個,總投資3889億元,18個項目投資在50億元以上、最高單體項目投資近500億元;市政項目59個,總投資1027億元,單體投資10億元以上的就有26個;水務(wù)項目50個,總投資907億元,單體項目投資多在10億元以上。這三類項目個數(shù)占第二批示范項目總數(shù)的71%,投資額更是超過88%。這些基礎(chǔ)設(shè)施項目的排他性和自然壟斷性以及大量的前期固定資產(chǎn)投資等,決定了項目本身的資產(chǎn)價值較高。
因此,建立完善合理的投資回報機制十分重要。對此,財政部、國家發(fā)展改革委在聯(lián)合發(fā)布的《通知》中明確提出,各地要通過合理確定價格和收費標準、運營年限,確保政府補貼適度,防范中長期財政風(fēng)險;要通過適當?shù)馁Y源配置、合適的融資模式等,降低融資成本,提高資金使用效率;要充分挖掘PPP項目后續(xù)運營的商業(yè)價值,鼓勵社會資本創(chuàng)新管理模式,提高運營效率,降低項目成本,提高項目收益。此外,要建立動態(tài)可調(diào)整的投資回報機制,根據(jù)條件、環(huán)境等變化及時調(diào)整完善,防范政府過度讓利。
“目前,PPP融資還沒有轉(zhuǎn)向以項目現(xiàn)金流為主,傳統(tǒng)資產(chǎn)負債融資還是主流方式。建立PPP基金是政府支持PPP融資的一種方式?!苯剐∑秸J為,須積極發(fā)揮PPP基金支持引導(dǎo)作用。據(jù)了解,中央財政引導(dǎo)設(shè)立了1800億元PPP融資支持基金,新疆、河南、山東、江蘇和湖南也落地了相關(guān)支持基金,以進一步發(fā)揮財政資金的杠桿和導(dǎo)向作用,提高項目融資的可獲得性。
強化監(jiān)管杜絕變相融資
2016年一季度,我國民間投資增速出現(xiàn)明顯下滑。為此,國務(wù)院組織督查組對民間政策落地情況進行專項督查,其中就涉及重點督查PPP模式是否存在政策不完善、機制不科學(xué)、承諾不兌現(xiàn)等問題。
事實上,為了應(yīng)對經(jīng)濟下行的壓力,不少地方政府將PPP當成籌集基建資金、甚至是增加投資的重要渠道,而其中的隱患也開始顯現(xiàn)。因此PPP項目才會出現(xiàn)被外界誤解為“換湯不換藥、新瓶裝舊酒”的融資手段。
“若真是這樣發(fā)展下去,PPP熱潮也許會跟最初的設(shè)想背道而馳,最終損害的是政府的信譽、企業(yè)的利益。”濟邦咨詢公司總經(jīng)理張燎說。
因此,在此次兩部委發(fā)布的《通知》中,對強化PPP項目監(jiān)督,尤其是杜絕變相融資提出嚴格要求?!案鞯匾c中國PPP融資支持基金積極做好項目對接,推動中央和地方聯(lián)動,優(yōu)化PPP項目融資環(huán)境,降低融資成本。”兩部委在《通知》中明確,要堅決杜絕各種非理性擔(dān)?;虺兄Z、過高補貼或定價,避免通過固定回報承諾、明股實債等方式進行變相融資。
此外,《通知》還要求,各地要對PPP項目有關(guān)執(zhí)行法律、行政法規(guī)、行業(yè)標準、產(chǎn)品或服務(wù)技術(shù)規(guī)范等進行有效的監(jiān)督管理,并依法加強項目合同審核與管理,加強成本監(jiān)督審查。要杜絕固定回報和變相融資安排,在保障社會資本獲得合理收益的同時,實現(xiàn)激勵相容。