將地方債以置換方式把償還壓力向后移,只是緩解了燃眉之急,減輕了眼前的壓力,要根本解決問(wèn)題,還得靠以經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提升地方綜合實(shí)力。因此,財(cái)政部門在對(duì)地方債實(shí)行限額管理的同時(shí),引導(dǎo)和調(diào)整地方的發(fā)展思維、發(fā)展思路也很重要。
財(cái)政部網(wǎng)站本周一公布了《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),明確對(duì)地方政府債務(wù)余額實(shí)行限額管理,并提出建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制和妥善處理存量債務(wù)。地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借部分,通過(guò)三年左右的過(guò)渡期,由省級(jí)財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。
雖然《預(yù)算法》規(guī)定,地方財(cái)政不能編制赤字預(yù)算,也不能有赤字財(cái)政,但并沒(méi)有規(guī)定地方不能負(fù)債。因此,地方政府也就充分利用規(guī)則,通過(guò)“土地財(cái)政”玩起了赤字財(cái)政。不僅如此,其規(guī)模、數(shù)量、用途等,還可不受限制、不受《預(yù)算法》約束,而資金使用的透明度始終很低。正因如此,迄今各地方債規(guī)模到底有多大,官方與民間的各類計(jì)算出入很大。
地方債務(wù)是伴隨著“土地財(cái)政”快速形成的。十多年來(lái),由于房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)火爆,各地方政府來(lái)自土地的收入也就非??捎^。因此,地方政府負(fù)債的熱情也十分高漲,大拆大建幾乎成了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的代名詞,成了地方政府工作最重要的部分。但是,由于土地是不可再生資源,當(dāng)土地價(jià)值被人為地過(guò)度挖掘以后,總有一天要回歸。而回歸之日,可能就是地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引爆之時(shí)。土地價(jià)值泡沫,會(huì)被市場(chǎng)刺破。然而,地方債務(wù)卻不會(huì)因?yàn)橥恋貎r(jià)值泡沫的刺破而消失。當(dāng)土地財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)不下去,連土地變現(xiàn)都存在嚴(yán)重問(wèn)題時(shí),地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)也就難以控制了。地方債一旦風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā),其所帶來(lái)的就不僅是地方政府的破產(chǎn)了,還有與地方債務(wù)緊緊捆綁在一起的銀行。即便按官方披露的數(shù)據(jù),2015年底地方債務(wù)總額16萬(wàn)億,由于多數(shù)是銀行債務(wù),其對(duì)銀行的沖擊可想而知。所以,控制地方債風(fēng)險(xiǎn),不讓地方因?yàn)橘Y金鏈斷裂而出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),就成了當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中必須邁過(guò)的一道坎。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的五大任務(wù)中,地方債也是任務(wù)之一。
那么,此次財(cái)政部出臺(tái)的地方債限額管理意見(jiàn),到底能不能對(duì)地方債發(fā)揮有效的制約作用,對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)防范產(chǎn)生防爆功能呢?地方債的爆炸引線到在哪?限額管理意見(jiàn)能否緊緊地抓住爆炸引線,既達(dá)到控制債務(wù)總額的目的,也起到防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的作用,顯然是最為關(guān)鍵所在。
筆者注意到,《意見(jiàn)》明確規(guī)定,地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借的部分,將通過(guò)三年左右的過(guò)渡期,由省級(jí)財(cái)政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。這樣做,有兩個(gè)方面好處:一是可將債務(wù)償還壓力向后延伸;二是能有效化解銀行的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),將銀行與政府在債務(wù)問(wèn)題上分割開(kāi)來(lái)。但不能不提醒的是,債務(wù)償還期限后移,并不代表債務(wù)消失。政府償債的責(zé)任還在,只是推給了后人。同時(shí),銀行會(huì)不會(huì)同意將這些“優(yōu)質(zhì)”貸款放棄,繼而將資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)呢?這也不無(wú)疑問(wèn)。要知道,在銀行的眼里,再怎么說(shuō),把錢放給政府,還是最放心的。不然,地方債也不會(huì)在短時(shí)間內(nèi)迅速形成。這也意味著,債務(wù)置換只不過(guò)是緩解了眼前的困難、化解眼前的風(fēng)險(xiǎn)。如果沒(méi)有有效的債務(wù)化解機(jī)制,地方債仍然可能會(huì)出現(xiàn)比較大的風(fēng)險(xiǎn)。甚至可以說(shuō),在一些債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重、收入來(lái)源有限的地方,還可能出現(xiàn)連利息也無(wú)力支付的現(xiàn)象。那么,財(cái)政部門將通過(guò)什么方式抓緊爆炸引線,不讓這些地區(qū)出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)現(xiàn)象呢?
債務(wù)置換除了可以將償債壓力后移之外,也將地方債顯性化了。關(guān)鍵在于,這只是明賬。那些在調(diào)查過(guò)程中沒(méi)能掌握的各地政府債務(wù)、或有債務(wù)等,到底有多少,可能才是真正的地方債爆炸引線。如何防止這些債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn),可能比債務(wù)置換更為重要而緊迫。尤其此類債務(wù),大多通過(guò)平臺(tái)公司形成的。而平臺(tái)公司又都是依靠土地抵押或其他企業(yè)擔(dān)保形成的。尤其擔(dān)保,可以說(shuō)是最令人擔(dān)憂的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果不同步利用債務(wù)置換方式把銀行和擔(dān)保人都置換出去,一旦平臺(tái)公司運(yùn)轉(zhuǎn)不靈,其所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)將非常難以控制。
更讓人繃緊神經(jīng)的是,自債務(wù)置換政策出臺(tái)以來(lái),地方政府似一下子輕松了下來(lái)。而隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的慢慢回暖,一些地方又打起了“土地財(cái)政”的主意,試圖再次通過(guò)負(fù)債來(lái)建設(shè)政績(jī)工程?!兑庖?jiàn)》所確定的限額能否對(duì)那些還想開(kāi)發(fā)土地,大拆大建的三、四線城市政府產(chǎn)生約束力呢?那些地方政府會(huì)不會(huì)自覺(jué)接受限額約束呢?
眼下,各地都在大力推行PPP,試圖以此緩解地方政府的資金壓力。且不說(shuō)社會(huì)資本是否愿意參與政府項(xiàng)目建設(shè),就算愿意,政府是否又將進(jìn)入新一輪債務(wù)擴(kuò)張期呢?按目前地方政府推出的PPP項(xiàng)目,真正有收入來(lái)源的項(xiàng)目非常有限,多數(shù)都需要通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)或今后回購(gòu)才能合作。實(shí)際上,這仍是變異的負(fù)債建設(shè)。區(qū)別只在于PPP眼前不需大規(guī)模投入,今后則需要大規(guī)?;刭?gòu)或購(gòu)買服務(wù)。若地方政府將不屬于公共領(lǐng)域、公共服務(wù)范疇的項(xiàng)目也納入PPP,或在吸引社會(huì)資本時(shí)把回報(bào)率定得過(guò)高,今后的債務(wù)壓力會(huì)更大。PPP項(xiàng)目是否也應(yīng)納入地方債務(wù)限額管理,也是個(gè)值得思考的問(wèn)題。
將地方債以置換方式把償還壓力向后移,只是緩解了燃眉之急,減輕了眼前的壓力,要根本解決問(wèn)題,還得靠以經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展提升地方綜合實(shí)力。地方政府只有轉(zhuǎn)變發(fā)展思維、調(diào)整發(fā)展思路,把對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)懷、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)放在突出位置,才有可能給后人創(chuàng)造償債條件,留下償債機(jī)會(huì)。因此,財(cái)政部門在對(duì)地方債實(shí)行限額管理的同時(shí),引導(dǎo)和調(diào)整地方的發(fā)展思維、發(fā)展思路也很重要。