家認(rèn)為，特別國債某種意義上類似于一次量化寬松，在中國經(jīng)濟(jì)并沒有惡化到一定程度時(shí)采取這種手段是不是有利，值得商榷。
近日，財(cái)政部發(fā)布的10月份財(cái)政收支情況顯示，今年前10月國有土地使用權(quán)出讓收入23043億元、同比減少10936億元，下降32.2%，其中10月份下降3.1%。土地出讓金減少對財(cái)政收入的影響之大莫過于捉襟見肘，沒有流動資金。目前地方債置換額度完成了兩萬億元左右，相比財(cái)政部所確認(rèn)的今年下達(dá)的地方政府債券置換存量債務(wù)額度的3.2萬億元的目標(biāo)，還有一段差距，而且商業(yè)銀行置換積極性并不高漲。針對市場廣泛呼吁的采用發(fā)行特別國債的方式以置換地方債的呼聲，應(yīng)如何分析？“十三五”規(guī)劃建議提出，積極培育公開透明、健康發(fā)展的資本市場。那么具體到地方債市場來說，其市場化、健康的發(fā)展，對于我國經(jīng)濟(jì)有哪些重要的意義？中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪了相關(guān)專家。
土地出讓金收入銳減方政府償債承壓地
目前，盡管一二線城市的土地市場總體表現(xiàn)不錯，但三四線城市依然乏人問津。在一二線城市的土地高溢價(jià)率現(xiàn)象依然很突出的情況下，全國的土地出讓金收入?yún)s呈現(xiàn)下滑趨勢。
值得注意的是，現(xiàn)在地方政府尚未擺脫土地財(cái)政的牽制。拿去年17.9萬億元（人民幣，下同）的地方政府總收入來說，土地使用權(quán)出讓收入仍占到了23.8%。
而且，盡管每年全國土地出讓金高達(dá)數(shù)萬億元，但根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)看，地方政府能夠自由支配的部分僅約占20%，地方政府的可支配資金僅能償還全部債務(wù)每年所產(chǎn)生利息的一半。
中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長助理張斌研究員，在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)還指出，土地出讓金中地方政府可以自由支配的資金與土地出讓金的百分比越來越低。土地出讓金的增速下滑，出現(xiàn)的最大問題，是地方債務(wù)的償還。
在我國，長期以來，許多地方政府熱衷于土地經(jīng)營開發(fā)、搞“土地財(cái)政”。土地財(cái)政的負(fù)面效應(yīng)頗多，最主要的是刺激地方政府以土地為抵押高筑債臺。
對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)金融學(xué)院院長吳衛(wèi)星教授，在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，土地都是通過買斷的方式使用幾十年，這造成一部分地方政府官員樂于寅吃卯糧、竭澤而漁，根本不考慮下一屆政府官員如何解決財(cái)政收入的問題……許多地方政府只能不斷以發(fā)新債來還舊債，債務(wù)越還越多，風(fēng)險(xiǎn)也越聚越大。
國務(wù)院今年8月提交人大審議的《關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》顯示，2015年地方政府債務(wù)限額鎖定在16萬億元，其中截至2014年底的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額15.4萬億元，2015年新增地方政府債券額度為6000億元。
目前，“地方債務(wù)”同“地產(chǎn)泡沫”和“影子銀行”一起，被廣泛認(rèn)定為中國經(jīng)濟(jì)的三大風(fēng)險(xiǎn)，且居于首位。
發(fā)行特別國債置換地方債弊大于利
新修訂的預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措。
張斌在接受中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示，相當(dāng)大一部分地方政府債務(wù)問題，是“期限錯配”，即風(fēng)險(xiǎn)緩釋的期限，比當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)暴露的期限短。那么，通過允許地方政府發(fā)行債券，把上述這類債務(wù)長期化是很必要的。
最近，財(cái)政部確認(rèn)，今年下達(dá)的地方政府債券置換存量債務(wù)額度是3.2萬億元。按此計(jì)算，置換債券額度占2014年年底政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額的比重為20.8%。諸多市場研究機(jī)構(gòu)分析，3.2萬億元置換債券已基本能夠覆蓋今年地方政府到期債務(wù)。
不過，目前地方債置換額度完成了兩萬億元左右，相比3.2萬億元的目標(biāo)還差一段距離，而商業(yè)銀行置換積極性也并不高漲。市場多有呼吁，采用發(fā)行特別國債的方式以置換地方債。
“利用發(fā)行特別國債來置換地方債，其利有三：中央政府有更好的信用質(zhì)量，整體負(fù)債的利息支出有可能降低；債務(wù)由中央來統(tǒng)一管理，降低了管理成本，也防范了地方性危機(jī)爆發(fā)的可能性；債務(wù)規(guī)模的信息更加容易摸清，對中國經(jīng)濟(jì)的總體債務(wù)狀況易于掌握，對宏觀決策可能有幫助?！眳切l(wèi)星對中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者說。
然而，利用發(fā)行特別國債來置換地方債，基本上等于全面免除地方債務(wù)，由中央政府來承擔(dān)地方政府所本應(yīng)承擔(dān)的債務(wù)。受訪專家均認(rèn)為，總體來看，應(yīng)該是弊大于利。
吳衛(wèi)星就表示，特別國債的弊端也非常突出。一方面，一個(gè)弊端就是破壞了激勵相容的機(jī)制，地方舉債，中央償還，可能導(dǎo)致未來地方政府缺乏約束，在長期博弈中形成道德風(fēng)險(xiǎn)，難以控制；另一方面，地方債務(wù)的規(guī)模可能就要由中央政府來調(diào)配，給中央政府提出了更多的責(zé)任和壓力，而中央政府對地方經(jīng)濟(jì)的了解畢竟有限，有可能傷害地方經(jīng)濟(jì)的活力。除此之外，吳衛(wèi)星還認(rèn)為，特別國債某種意義上類似于一次量化寬松，在中國經(jīng)濟(jì)并沒有惡化到一定程度時(shí)采取這種手段是不是有利，值得商榷。
地方債市場的健康發(fā)展有多重意義
吳衛(wèi)星表示，地方債市場的健康發(fā)展，有多重意義。首先，有利于全國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展，不至于因?yàn)樯倭康胤秸^度舉債，形成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，危害全國經(jīng)濟(jì)的全局；其次，有利于控制地方債務(wù)所融得資金的投資效果，實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的長期較高速度的發(fā)展；還有，更大程度地改善政府和市場之間的關(guān)系，排除質(zhì)量低下的投資項(xiàng)目，幫助地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用。
十分值得期待的是，“十三五”規(guī)劃建議特別提出，要建立規(guī)范的地方政府舉債融資體制。那么，中央政府應(yīng)會如何部署地方債投融資體制呢？
吳衛(wèi)星建議，地方政府的一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，不得突破審批權(quán)限；控制地方債券融資的去向，只能用于社會資本不愿參與的公益性資本支出和存量債務(wù)的歸還；明確地方債務(wù)的償還主體，和中央政府的責(zé)任關(guān)系明晰化，并及時(shí)評估各地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，要把風(fēng)險(xiǎn)狀況與未來舉債額度掛鉤，也和政府績效評價(jià)掛鉤；即使是公益性資本支出，也盡量利用公私合作經(jīng)營等方式，盡量發(fā)揮市場在項(xiàng)目選擇和運(yùn)營中的作用，同時(shí)也使得政府支出受到公眾充分監(jiān)控。
