十二屆全國人大常委會第十六次會議8月29日表決通過了全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》（下稱《議案》）的決議，2015年地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%。
而備受關(guān)注的地方債最新數(shù)據(jù)也出爐，截止到2014年地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為15.4萬億，再加上2015年批準(zhǔn)的新增加的6000億元債務(wù)，2015年地方政府債務(wù)限額為16萬億元。
《議案》的獲批意味著我國依法啟動(dòng)了對地方政府債務(wù)的限額管理，為地方政府舉借債務(wù)設(shè)立了“天花板”。
民生證券固投分析師李奇霖向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，債務(wù)余額納入限額管理，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的舉債行為，能夠在保證地方政府負(fù)債投資的基礎(chǔ)上，有效防范地方政府過度舉債造成潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)的整體風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)降低。
一年半增長40%
此次提請審議的2015年地方政府債務(wù)限額由2個(gè)數(shù)字相加而成，一個(gè)是最終甄別確認(rèn)的2014年末地方政府債務(wù)余額，一個(gè)是2015年3月全國人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額。
由于審計(jì)署的數(shù)據(jù)只是截至2013年6月，2013年下半年的增量債以及2014年全年的增量債都沒有具體數(shù)據(jù)。財(cái)政部此前開展地方存量債務(wù)清理甄別，地方政府存在虛報(bào)的情況，這讓債務(wù)規(guī)模一直撲朔迷離。據(jù)新華社報(bào)道，從常務(wù)會討論情況來看，很多常委在質(zhì)疑截止到2014年底，地方政府存量債務(wù)為15.4萬億，是否覆蓋全面？
財(cái)政部部長樓繼偉介紹，這項(xiàng)數(shù)據(jù)為財(cái)政部會同國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會等部門今年清理甄別出來的最新地方政府債務(wù)“箱底”。
除了15.4萬億的存量債務(wù)，《議案》中還提及截至2014年末的8.6萬億元地方政府或有債務(wù)，其中包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。也就是說，地方政府性債務(wù)總規(guī)模為24萬億。
審計(jì)署公告，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額為10.8萬億，負(fù)有擔(dān)?；虺袚?dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)合計(jì)約為7萬億。此次公布截止到2014年底的地方政府存量債務(wù)這兩項(xiàng)數(shù)據(jù)分別為15.4萬億和8.6萬億，也就是說，近一年半時(shí)間里增幅分別為42.6%和22.9%。
李奇霖在接受記者采訪時(shí)分析，一類債務(wù)大幅增長可能是增加2013年審計(jì)時(shí)本應(yīng)納入但未納入的債務(wù)內(nèi)容，但也意味著未來償債壓力有所增加。
債務(wù)率不超過100%
中國社科院此前公布2013年政府資產(chǎn)負(fù)債表顯示，各級政府總資產(chǎn)112萬億，負(fù)債額56萬億，負(fù)債率為50%。
此次獲批的《議案》明確將債務(wù)率不超過100%作為我國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。樓繼偉向全國人大常委會做說明時(shí)表示，預(yù)計(jì)2015年末，全國地方政府債務(wù)的債務(wù)率為86%，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但也有個(gè)別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。
所謂債務(wù)率，為年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。IMF確定的債務(wù)率控制標(biāo)準(zhǔn)參考值為90%-150%。
對于地方政府而言，當(dāng)年政府綜合財(cái)力包括地方本級公共財(cái)政收入、中央對地方轉(zhuǎn)移支付以及地方政府性基金收入等。
2015年中央和地方預(yù)算報(bào)告顯示，2015年地方政府本級公共財(cái)政收入預(yù)計(jì)為8.5萬億，中央對地方轉(zhuǎn)移支付為5.6萬億，地方政府性基金預(yù)計(jì)為4.5萬億，總計(jì)為18.6萬億。截止到2015年，地方政府債務(wù)限額為16萬億，兩者相除也就是樓繼偉所說的債務(wù)率約為86%。
北京政企合盈經(jīng)濟(jì)咨詢中心李剛接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪時(shí)說，中國的負(fù)債率問題要客觀看，地方政府的負(fù)債一部分在建設(shè)過程中轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，負(fù)債作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐會轉(zhuǎn)化為各種產(chǎn)能，帶來現(xiàn)金流，但過度舉債也會帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。
為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，全國人大財(cái)經(jīng)委建議從嚴(yán)確定各項(xiàng)債務(wù)指標(biāo)的警戒線水平，通過債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、利息負(fù)擔(dān)率等多個(gè)指標(biāo)，構(gòu)建衡量和評價(jià)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度的指標(biāo)體系。同時(shí)，要建立公開完善的地方政府債務(wù)考核評價(jià)制度，嚴(yán)肅的問責(zé)機(jī)制。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授鄭春榮向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，地方債發(fā)行管理方式由每年發(fā)行額制度轉(zhuǎn)變?yōu)槟昴┫揞~制度，這是一個(gè)進(jìn)步。
加快PPP發(fā)展
此外，為避免在建項(xiàng)目資金鏈斷裂引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，各地在建項(xiàng)目后續(xù)融資舉借了一部分銀行貸款。樓繼偉說，對在建項(xiàng)目后續(xù)貸款中需要納入地方政府債務(wù)的，由地方在2015年末地方政府債務(wù)余額16萬億元內(nèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)解決。從2016年起，在建項(xiàng)目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時(shí)統(tǒng)籌考慮。
李奇霖稱，債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整暗示債務(wù)置換可能還有后續(xù)動(dòng)作。在剝奪融資平臺政府融資功能的過程中，部分在建項(xiàng)目的后續(xù)融資舉借了銀行貸款。“經(jīng)過此次債務(wù)甄別的身份確認(rèn)，地方政府債務(wù)的置換范圍可能會進(jìn)一步擴(kuò)大，覆蓋今年部分在建項(xiàng)目后續(xù)融資的銀行貸款部分。”
國務(wù)院總理李克強(qiáng)在8月28日的國務(wù)院會議上強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)新投融資方式，通過設(shè)立專項(xiàng)基金、置換地方存量債務(wù)、發(fā)行企業(yè)債券、調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例等，提高地方和企業(yè)投資能力，推動(dòng)公共設(shè)施建設(shè)等重大項(xiàng)目落地。
而此前一天的8月27日，樓繼偉受國務(wù)院委托，作今年以來預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告時(shí)透露，今年下達(dá)6000億元新增地方政府債券和3.2萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。目前，第三批1.2萬億的額度已經(jīng)下發(fā)到地方，基本能覆蓋2015年到期的地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。
“今年地方政府償債壓力基本得到解決，融資平臺公司壓力更輕，這樣就都有更多的精力去穩(wěn)增長、做基建投資了。”李奇霖認(rèn)為，未來15.4萬億地方債將通過置換的方式完成債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，供給壓力還是存在。
李剛表示，債務(wù)限額限定死了，意味著地方政府舉債不能超過紅線，而固定資產(chǎn)投資作為托底經(jīng)濟(jì)增長的重要手段仍需發(fā)力，尤其是原有融資渠道收窄、新的舉債融資機(jī)制尚未建立之時(shí)，重點(diǎn)項(xiàng)目基礎(chǔ)建設(shè)需要大量資金，因此對PPP的需求會更大?！敖衲甑胤秸l(fā)布的PPP項(xiàng)目的規(guī)模已達(dá)數(shù)萬億，但是簽約率低，當(dāng)前急需要通過制度改進(jìn)解決融資等舉措推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落地?！?
