十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議29日表決通過了全國人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》的決議。其中外界關(guān)注的2015年地方政府債務(wù)限額鎖定16萬億元，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%。為地方債設(shè)置“天花板”，意味著什么？
首先，這是法規(guī)制度的要求。新預(yù)算法明確規(guī)定，地方建設(shè)的部分資金可以在國務(wù)院確定的范圍內(nèi)，通過地方政府舉借債務(wù)的方式籌措。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》也明確規(guī)定，地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額。因此，為地方債務(wù)設(shè)限是依法行政的應(yīng)有之義。
其次，從86%的預(yù)計(jì)債務(wù)率來看，地方債總體仍處于風(fēng)險(xiǎn)可控的狀態(tài)中。衡量地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，通用指標(biāo)是看債務(wù)余額與地方綜合財(cái)力之比，警戒線在80%至120%。將今年的債務(wù)率設(shè)定在86%，距最高警戒線仍有一定距離，這體現(xiàn)了既要給地方推行積極財(cái)政政策留下余地，又要防止過度借債、增加償債壓力的綜合考量。
盡管為地方債設(shè)限，不代表地方債突然惡化，但是，16萬億這一限額的設(shè)定，也透露出了一些值得關(guān)切的信息。16萬億元限額中，15.4萬億元是截至2014年底的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。與2013年6月審計(jì)的10.8萬億元相比，這一數(shù)據(jù)增加了近50%，相當(dāng)于2014年地方一般公共預(yù)算收入決算總額的1.2倍。此外，地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能需要承擔(dān)救助的或有債務(wù)還不包括在內(nèi)。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，這部分債務(wù)達(dá)8.6萬億元。地方政府債務(wù)余額增加過快，或有債務(wù)中需要地方政府償還的債務(wù)還不清晰，說明地方債確有可能成為引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)源。
實(shí)際上，正是出于防范形成金融風(fēng)險(xiǎn)，今年3月，財(cái)政部下達(dá)第一批1萬億元置換債券額度；6月下達(dá)第二批1萬億元置換債券額度；8月27日，財(cái)政部下達(dá)第三批3.2萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度。這三批置換債券額度一定程度上覆蓋了地方政府到期要償還的債務(wù)。新債置換舊債，延長了還債期限，大大緩解了地方的償債壓力。但是，置換債券不可能永遠(yuǎn)進(jìn)行下去，因此，通過為地方債設(shè)限這種制度改進(jìn)的方式防止風(fēng)險(xiǎn)就顯得尤其重要。
而為地方債設(shè)限，還不能完全堵上風(fēng)險(xiǎn)敞口。一方面，總體限額管理難以防止個(gè)別地方突破限額。另一方面，一些地方政府在建設(shè)任務(wù)繁重的情況下，突破限額以種種方式借債的沖動(dòng)仍難遏制。
更關(guān)鍵的因素是，地方人大能否在預(yù)算環(huán)節(jié)發(fā)揮出監(jiān)管作用，地方政府能否對(duì)建設(shè)項(xiàng)目科學(xué)決策，對(duì)錯(cuò)誤決策追溯等等，決定著能否構(gòu)筑起防范風(fēng)險(xiǎn)的閘門，以及閘門是否牢固。因此，對(duì)地方債實(shí)施限額管理，實(shí)則也發(fā)出了提高地方政府決策水平的呼聲。
