如同對(duì)待“促改革”與“穩(wěn)增長(zhǎng)”的關(guān)系一樣，在對(duì)待地方債務(wù)治理的問(wèn)題上，中央也在尋求一種平衡術(shù)：既要推進(jìn)債務(wù)管理制度改革，又不能因債務(wù)治理而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是在2015年，這是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。
首先，債務(wù)存量較大。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，2015年地方政府到期的負(fù)有直接責(zé)任的債務(wù)為1.86萬(wàn)億元，加上5000億元左右的債務(wù)利息，再加上部分或有償還債務(wù)，保守估計(jì)2015年需要償還的地方政府債務(wù)會(huì)超過(guò)2.4萬(wàn)億元。這一數(shù)字雖與2014年的2.4萬(wàn)億萬(wàn)基本持平，但考慮到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷帶來(lái)的財(cái)政收入和土地出讓金收入的下滑，2015年的償債壓力自然不小。
其次，去年43號(hào)文出來(lái)后，地方政府傳統(tǒng)融資渠道受阻。一方面，在“誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”的約束下，銀行出于防范自身風(fēng)險(xiǎn)和響應(yīng)中央號(hào)召的需要，會(huì)收緊地方融資平臺(tái)貸款；另一方面，43號(hào)文件及中證登對(duì)企業(yè)債質(zhì)押回購(gòu)的嚴(yán)苛新規(guī)，使得城投債再難有大的作為。
最新數(shù)據(jù)顯示，2015年地方政府置換債券計(jì)劃發(fā)行1萬(wàn)億元，加上預(yù)算內(nèi)的6000億元新增地方政府債券，地方政府的償債資金缺口還是比較大的。如果再考慮“穩(wěn)增長(zhǎng)”的被動(dòng)資金需求，2015年地方政府的融資壓力可想而知。如何破解？
政府的思路是，在43號(hào)文件規(guī)定的大框架下，開(kāi)啟新的市場(chǎng)化的舉債模式。其一，讓“自發(fā)自還”成為常態(tài)，這是頂層設(shè)計(jì)中地方政府未來(lái)的主流負(fù)債方式，包括發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券。只是，“自發(fā)自還”目前還處于試點(diǎn)階段，發(fā)債流程、信用評(píng)定、信息披露相關(guān)機(jī)制還在摸索之中。
其二，鼓勵(lì)PPP模式。但是，寄望PPP模式能立即扛起地方政府基建項(xiàng)目融資的大旗在當(dāng)前并不現(xiàn)實(shí)：首先，并不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都可以商業(yè)化；其次，對(duì)大部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目而言，其盈利能力較差，加上投資金額大，回報(bào)周期長(zhǎng)，民營(yíng)資本的參與動(dòng)力天然不足；第三，地方政府的透明度和信用還有待加強(qiáng)，民營(yíng)企業(yè)利益的保障機(jī)制還不夠健全。
2015年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)去杠桿、制造業(yè)去產(chǎn)能、房地產(chǎn)去庫(kù)存的調(diào)整仍將繼續(xù)，新興產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)改善尚難以沖抵傳統(tǒng)增長(zhǎng)點(diǎn)收縮帶來(lái)的壓力，為穩(wěn)住7%左右的目標(biāo)GDP增速，穩(wěn)住投資特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資仍是當(dāng)前政府的主要選擇。在債務(wù)治理和穩(wěn)增長(zhǎng)的雙面夾擊之下，政府只好尋求“平衡術(shù)”，其中就包括地方債務(wù)置換和城鎮(zhèn)化基金。
“債務(wù)置換”是一種債務(wù)展期，而且是將高息、短期債務(wù)轉(zhuǎn)換為低息、長(zhǎng)期債務(wù)。但存在兩個(gè)問(wèn)題：一是金融機(jī)構(gòu)不傻，賠本的買賣自然不愿意干，所以首批地方債被一再延遲發(fā)行；二是由于流動(dòng)性有限，債務(wù)置換量太大的話，勢(shì)必會(huì)對(duì)其他實(shí)體的融資產(chǎn)生擠出效應(yīng)。所以，政府只好將債務(wù)置換與財(cái)政存款、參與地方重大項(xiàng)目建設(shè)等聯(lián)系起來(lái)，并把置換債納入抵押品范圍，算是給金融機(jī)構(gòu)的額外補(bǔ)償，于是就有了地方政府債券的定向承銷發(fā)行。只是，這種沒(méi)有充分體現(xiàn)自愿契約精神的“債務(wù)置換”并非完全市場(chǎng)化的手段。
城鎮(zhèn)化基金屬于私募基金的范疇，本來(lái)是一種純市場(chǎng)化的投資手段。但是，目前各地如雨后春筍般建立的城鎮(zhèn)化基金與傳統(tǒng)意義上的城投貸款或城投債并無(wú)本質(zhì)差異。
筆者以為，在地方債治理的過(guò)渡期，尋求“平衡術(shù)”確實(shí)有必要，但只能作為權(quán)宜之計(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，盡快轉(zhuǎn)變政府職能，專注于公共服務(wù)，而不要過(guò)多插手經(jīng)濟(jì)事務(wù)才是根本，因?yàn)槿狈κ袌?chǎng)紀(jì)律約束的大規(guī)模投資只會(huì)導(dǎo)致地方政府債務(wù)的變相膨脹。
