在今年的全國兩會上，地方債務(wù)問題再次成為代表委員熱議的話題。財政部表示將通過債務(wù)置換的方式，緩解地方政府的還債壓力，此舉被認(rèn)為是事實上拉開了地方債的治理大幕。
“從2013年全國債務(wù)專項審計結(jié)果來看，截至2013年6月末，江西省政府性債務(wù)余額較2012年底增幅低于全國平均水平，江西省規(guī)模在全國位列第24位，排中部六省最后。”江西省財政廳廳長胡強表示，其中全省債務(wù)率和償債率兩項指標(biāo)均低于通行控制標(biāo)準(zhǔn)，全省債務(wù)風(fēng)險總體可控。
地方政府舉債緩解財政困難
1994年，中央開始推行分稅制改革。這一改革減少了地方政府的財權(quán)，而事權(quán)的不斷加大，導(dǎo)致地方政府的財政資金缺口越來越大。“各級政府出于改善城市基礎(chǔ)設(shè)施、促進經(jīng)濟發(fā)展和執(zhí)行國家財政政策的需要，在財力有限的情況下通過舉借政府債務(wù)解決資金缺口問題，已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象?！焙鷱娬f。
《法制日報》記者從江西省財政廳獲悉，根據(jù)江西省債務(wù)系統(tǒng)匯總統(tǒng)計，截至2014年8月底，江西省債務(wù)余額為4374.8億元。其中政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)2662.1億元，占60.9%；政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)854.4億元，占19.5%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)858.3億元，占19.6%。
2014年9月，為解決多年來地方政府性債務(wù)權(quán)責(zé)不分、多頭管理等問題，江西省政府制定了《江西省政府性債務(wù)管理暫行辦法》，進一步明確了債務(wù)管理職責(zé)，規(guī)范了地方政府性債務(wù)借、用、管、還等方面的管理措施。
“為妥善處理和化解江西省歷史存量政府性債務(wù)，確保基層社會和諧穩(wěn)定，維護政府信譽，建立了化債激勵約束機制，引導(dǎo)各級政府積極化解存量債務(wù)?！焙鷱娬f，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，自2011年以來先后制定了高校、政法機關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、鄉(xiāng)村墊交農(nóng)業(yè)兩稅等債務(wù)化解方案，積極推進債務(wù)化解各項工作。
借新還舊風(fēng)險防控意識淡薄
記者了解到，按照新出臺的預(yù)算法和國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見》的規(guī)定，從今年起，各市縣政府都不能自行舉債，地方籌措建設(shè)資金渠道必將迅速縮減，繼續(xù)通過融資平臺舉借債務(wù)也不再可行，收支矛盾如何化解將是大難題。
江西省人大常委會在相關(guān)調(diào)研報告中指出，少數(shù)地方和行業(yè)存在超越自身財政收支能力，脫離實際公共需要，偏重短期政績和項目建設(shè)，盲目求大、超前，忽視長遠發(fā)展和債務(wù)管理的問題，加上一些地方（含開發(fā)區(qū)）棚戶區(qū)改造安置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)歷史欠賬等，舉借債務(wù)較多。
審計結(jié)果表明，截至2012年底，江西省有5個市本級、2個縣級、65個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%；有的經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和新區(qū)債務(wù)率已經(jīng)高達200%以上。截至2013年6月底，江西省政府還貸高速公路債務(wù)為480.99億元，成為債務(wù)償還壓力最大的行業(yè)。2015年還要加大對全省國省道改造、農(nóng)村公路建設(shè)的投入，更是捉襟見肘。南昌市高新區(qū)今后三年僅還建安置房、南昌航空城建設(shè)資金需求就達440多億元，靠其自身財力無法解決。
目前各級政府性債務(wù)主要以中短期債務(wù)為主，且已進入償債高峰期，在地方政府財力有限的情況下，不少債務(wù)只能通過“借新還舊”來消化。去年江西作為中部唯一省份列入地方政府債券自發(fā)自還改革試點范圍，發(fā)行143億元地方政府債券，其中35億元用于償還當(dāng)年到期的2011年全省各級舉借的地方政府債券本金。
償債資金依賴土地出讓收入
各級政府債務(wù)資金主要投向公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般投資規(guī)模大、周期長、回報率低，償債資金來源一般為公共預(yù)算收支、政府性基金收入等，但仍未建立完善的償債長效機制，償債資金來源不確定性因素較多，對土地出讓收入依賴性大。
從審計結(jié)果看，截至2012年底，11個市本級、90個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為1022.06億元，占省市縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額2187.79億元的46.72%。但從2014年前三個季度的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，目前房地產(chǎn)市場整體已呈成交縮量、價格調(diào)整的運行態(tài)勢。
在調(diào)研中，地方普遍反映當(dāng)前土地流拍現(xiàn)象增多、政府土地出讓收入大幅減少，如果房地產(chǎn)市場繼續(xù)發(fā)生大幅度波動，地方政府土地出讓收入將減少，就會出現(xiàn)政府性債務(wù)無法清償?shù)膰?yán)重狀況。
“要提高認(rèn)識，進一步強化政府性債務(wù)風(fēng)險防控意識。”調(diào)研報告指出，應(yīng)按誰舉債、誰受益、誰償還的原則，明確舉債主體的責(zé)任，疏堵結(jié)合，積極妥善化解現(xiàn)有存量債務(wù)風(fēng)險。按照中央統(tǒng)一部署，抓緊做好對現(xiàn)有存量債務(wù)的甄別。對融資平臺現(xiàn)有債務(wù)進行清理，經(jīng)營性融資項目要與政府脫鉤，相關(guān)債務(wù)轉(zhuǎn)為企業(yè)債務(wù)，促進政府融資平臺轉(zhuǎn)型升級，提高融資平臺公司的資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。對甄別后的存量債務(wù)報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后，分門別類納入政府預(yù)算管理。
同時，通過采取發(fā)行政府債券置換符合條件的存量債務(wù)，將短期債務(wù)逐步置換為長期債務(wù)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，進一步降低政府利息負(fù)擔(dān)；切實落實國有資源有償使用制度，充分引入資源開發(fā)競爭機制，實現(xiàn)國有資產(chǎn)和公共資源收益最大化，拓寬償債資金來源渠道。此外，還可以探索推廣PPP模式（公私合作）融資，從傳統(tǒng)的“政府包攬式”公共服務(wù)向政府和社會資本合作方式轉(zhuǎn)變，激發(fā)民間資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)和公共服務(wù)融資的活力，減輕政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)，為有效剝離政府債務(wù)尋求出路。
報告建議建立并落實責(zé)任制
目前，除地方政府債券以外，政府性債務(wù)收支尚未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，加上以往舉債主體多樣化、資金使用績效評價機制不健全等原因，債務(wù)資金借、用、管、還過程中存在一些不嚴(yán)格、不規(guī)范行為。
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過BT、向非金融機構(gòu)和個人借款等方式舉借政府性債務(wù)、違規(guī)提供擔(dān)保、違規(guī)將債務(wù)資金投入資本市場、房地產(chǎn)市場和用于修建樓堂館所；融資平臺公司等單位違規(guī)發(fā)行債券等行為時有發(fā)生，涉及金額較大。
據(jù)介紹，全國目前尚未建立起一套自上而下、科學(xué)統(tǒng)一的債務(wù)分類、風(fēng)險預(yù)警體系，預(yù)警指標(biāo)是否真正客觀準(zhǔn)確地反映債務(wù)風(fēng)險狀況、主要指標(biāo)之間如何銜接、各個指標(biāo)占多大權(quán)重沒有明確規(guī)定，審計和財政對債務(wù)分類劃分、存量債務(wù)底數(shù)的理解和統(tǒng)計口徑仍不一致。
調(diào)研報告重點指出，要加快落實財稅管理體制改革相關(guān)措施，健全各級政府之間財力與事權(quán)相匹配、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，努力解決好政府性債務(wù)怎么借、怎么管、怎么用、怎么還四大問題。
調(diào)研報告建議，各級政府及有關(guān)部門應(yīng)建立并落實政府性債務(wù)責(zé)任制，將地方政府性債務(wù)狀況和管理納入政府目標(biāo)管理績效考核、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計范圍，進一步強化責(zé)任追究。同時，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財物報告制度，逐步把地方政府性債務(wù)收支納入全口徑預(yù)算管理，推進政府性債務(wù)信息向社會公開，主動接受人大代表和社會各界的監(jiān)督，讓政府債務(wù)在陽光下運行。
